COMPRENDRE LE DROIT ADMINISTRATIF

PRESIDENT FOUNDER

INTRODUCTION AU DROIT ADMINISTRATIF

• L’administration et le droit

C’est l’administration qui est soumise au droit et non le droit qui est soumis à l’administration. Le juge administratif va se poser comme étant le garant, le protecteur des libertés fondamentales des citoyens par rapport à d’éventuels abuts de l’administration. Lorsque l’administration d’un pays va observer de manière rigoureuse les règles qui ont été élaborées démocratiquement, cette situation sera la marque d’un libéralisme politique. Dans ce cas là on parle d’un Etat de droit.

Lorsque l’administration conserve une marge de maneuvre totale, et qu’elle dépend d’un système normatif n’ayant aucune moralité, on pourra dire que l’administration a la qualité d’instrument d’un Etat de police.

Les relations entre l’administration et le droit sont parfois très conflictuelles. Ex : En 1962, DE GAULE s’est violament heurté au Conseil d’Etat. L’avis défavorable du Conseil d’Etat relatif au projet référendaire portant sur l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. Le Conseil d’Etat était fortement opposé à l’utilisation de l’article 11 de la constitution.

L’arrêt CANAL du 19/10/62 dans lequel le juge administratif va annuler une ordonnance du Président de la République qui avait créé une cour militaire de justice qui était chargée de juger certaines infractions commises dans le cadre de la guerre d’Algérie. Cette ordonnance avait été prise conformément à l’abilitation donnée par la loi référendaire relative aux accords d’Evian. Cette ordonnance avait été jugée illégale par le Conseil d’Etat car elle prévoyait que les arrêts rendus par une juridiction spéciale ne seraient pas succeptibles de recours. Pas même de recours en cassassion. Cette ordonnance viole pleinement les principes généraux du droit (droit de recours).

• L’intérêt du droit administratif

V Droit administratif et société

Le droit administratif est un receptacle detous les faits de société La théorie des circonstances exceptionnelles. Cette théorie a été affirmée par le Conseil d’Etat le 28/02/1919 par l’arrêt DAME DOL LAURENTÞ. Dans cette affaire, le préfet maritime de TOULON avait interdit aux prostituées non seulement de consommer dans les débits de boisson mais aussi de racoler dans le camp retranché de TOULON. Le Conseil d’Etat dit que le préfet maritime craignait des divulgations de secrets militaires. Cette théorie signfie que toute perturbation grave de la vie en société va justifier qu’il soit dérogé aux principes de légalité au nom du rétablissement du bon ordre social. (On la retrouve dans la constitution de 58 art : 16 notions d’état de siège)

V Droit administratif et système politico-juridique

Le droit administratif permet de comprendre notre système politico-juridique. L’administration va dépendre directement de l’orientation politique et de la forme de l’Etat. De ce choix politique va découler soit une administration très centralisée, soit une administration déconcentrée.

• L’identification du droit administratif

V L’objet du droit administratif

L’administration va s’opposer aux activités privées mais aussi à certaines activités publiques.

Contrairement au privé, le principe veut que l’administration utilise généralement ce que l’on appelle des procédés unilatéraux. L’administration agit par voix de prescription (impératif).

Il ne faut pas confondre le système administratif et le système productif. Le productif se distingue de l’ordre classique de par sa mission industrielle et commerciale avec l’idée de rentabilité. Le principe explique que les entreprises publiques vont échapper à l’application du droit administratif.

Ex : Le contentieux entre EDF et un usagé est un contentieux qui sera toujours porté à la connaissance d’un juge de droit privé. La délimitation entre public et privé n’est pas toujours très nette, en effet certaines personnes morales de droit privé agissent au nom de l’administration (ex : les fédérations sportives).

Il est possible de dire que le droit administratif ont pour mission de connaître des questions de souveraineté dans l’Etat (les problèmes d’autorité, de police et d’ordre public ). Le droit administratif est amené à connaître des questions relatives à l’organisation de la vie en société. Le droit administratif a pour objet la satisfaction de l’intérêt général (l'intérêt de toute la nation ).

V Le contenu du droit administratif

Le droit administratif ne comporte pas les mêmes règles de droit que le droit commun, c’est ce que l’on appelle le principe de la dualité des règles. Concrètement, l’administration peut causer des dommages et ainsi engager sa responsabilité mais dans des conditions différentes de celles du droit privé.

La naissance de tout le droit administratif s’est fait par une décision du tribunal des conflits le 8/02/1873 (arrêt BLANCO)

La dualité des règles annonce donc un autre principe : la dualité des juridictions et à ce propos on parle en droit administratif du principe de liaison de la compétence et du fond (la compétence suit le fond)

Le droit administratif peut se définir comme le droit appliqué par l’ensemble des juridictions administratives.

• La génèse du droit administratif

Pour comprendre la formation du droit administratif, il faut remonter aux origines des juridictions administratives et notamment au Conseil d’Etat. En réaction à des structures très variées de l’ancien régime, la révolution va avoir pour ambition d’organiser les pouvoirs publics de façon uniforme et centralisée.

Une loi très importante, la loi du 16 et 24 aout 1790

L’assemblée constituante va interdire aux juridictions ordinaires de connaître des actes de l’administration en adoptant le principe de la séparation des autorités : Judiciaire d’une part et administratives d’autre part.

Un décret du 16 FRUCTIDOR an III vient complèter cette loi en porécisant : Les juges ne peuvent prendre (empiéter sur) les fonctions administratives ni citer devant eux les administrationsde quelque espèce qu’ils soient.

Le principe peut se justifier de manière historique. Selon 1 principe du 18ème siècle, le prince n’est point obligé aux lois civiles mais également pour des raisons politique la méfiance du pouvoir à l’égard des tribunaux.

L’administration n’étant pas soumise au contrôle du juge cela signifie un état de despotisme administratif. Il faut dire que cette séparation des auorités a des bons côtés, car elle va laisser la voix ouverte au développement d’une justice spécialement compétante aux matières administratives.

L’histoire de la juridiction administrative peut se concevoir de la manière suivante : Tout part de l’attitude du pouvoir central qui va peu à peu consentir à soumettre l’action de son système administratif à des règles de droit. IL faut dire aussi que le Conseil d’Etat était anciennement conseil du Roi. Le conseil d’état a été créé par l’article 52 de la constitution de l’an VIII (22 frumaire an VIII 1799).

Sous la direction des consuls, un conseil d’état est chargé de rédiger les projets de loi et de règlement d’administration publique. Le conseil d’état est chargé de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative.

• Le conseil d’état a une mission consultative
• Le conseil d’état a une fonction contentieuse
• Juridictionalisation du conseil d’état. Il devient de plus en plus une juridiction
• Juridisation du conseil d’état : Le conseil d’état va faire du droit.

Sous le consulat et l’empire, le conseil d’état va jouer un rôle très important surtout quant aux missions administratives (à cette période vont être élabrés les grands codes Napoléoniens). Quant à la fonction contentieuse, elle va commencer à se développer par la création d’une commission du contentieux en 1806.

V 1831

A cette date, les audiences de formation des jugements deviennent publiques, et va être créé le ministère public.

V 1849

Confirmation du rôle de commissaire du gouvernement

Création du tribunal des conflits

V Loi du 24 mai 1872

Dans l’évolution de la justice administrative on va passer d’une justice retenue à une justice déléguée. Les décisions de justice administratives seront rendues au nom du peuple français.

V 1875

Le C.E va s’installer au palais royal et va se renforcer en garantie de ses membres, mais également sa compétence. Il va être à l’origine de l’élaboration des plus grandes théories de droit administratif.

V 1889

Le C.E va rendre une décision célèbre c’est l’arrêt CADOT du 13 décembre 1889

Cette décision va abandonner la téorie du ministre juge. L’administration centrale était à la fois l’autorité vers laquelle on se retourne lorsqu’il y a un recours administratif à fournir et dans le même temps, le ministre était juge de première instance. A cette époque, le conseil d’Etat n’avait qu’une compétance d’attribution, la compétance du droit commun était dans les mains du ministre. Avant, le ministre était juge et partie, reconnaissance au conseil d’Etat d’une compétance de droit commun.

Deux remarques :

• De nos jours, il n’y a que dans le cas ou un texte le prévoit que le recours administratif préalable est obligatoire. C’est une autorité administrative devant laquelle on va être obligé de former la requête.
• IL faut dire que depuis 1953, le conseil d’Etat va redevenir un juge d’attribution parce que la compétance juridictionnelle de droit commun revient désormais au tribunal administratif.

V Décret du 30 septembre 1953

Le décret va avoir pour objet de réorganiser la juridiction administrative. Les anciens conseils de préfecture vont désormais être remplacés par des tribunaux administratifs. Les conseils de préfecture ont été créés en l’an VIII (1 par département)

V Décret du 30 juillet 1963

Ce décret va crééer la commission du rapport des études qui en 1985 deviendra la section du rapport des études. La section a essentiellement deux missions :

• De s’assurer de la bonne application des décisions administratives par l’administration elle-même.
• Comme son nom l’indique, elle est chargée du rapport annuel du conseil d’Etat.

V Loi du 6 janvier 1986

Elle va fixer les règles concernant les garanties d’indépendance des magistrats administratifs

Le texte de 1986 va également créér un conseil supérieur des tribunaux administratifs.

V Loi du 31 décembre 1987

Création de Cours Administratives d’Appel (CAA) pour désengorger le travail du conseil d’Etat.

V Loi du 8 février 1995

Modification du cadre du contentieux administratif parcequ’elle va renforcer les pouvoirs du juge. Ex : En lui donnant la possibilité de prononcer (à l’égard de l’administration) des astreintes et des injonctions. Le législateur va permettre une meilleure administration de la justice administrative, car il va permettre la formation d’un juge unique permettant de traiter plus rapidement certaines affaires.

Le juge a la possibilité de suspendre provisoirement (3 mois) des décisions de l’administration. Il faut que le juge sente que pour le requérant le préjudice soit gravement irréversible.

En résumé, dans toute l’histoire des juridictions administratives, l’héritage du 19ème c’est une certaine ouverture dans les rapports entre les administrations et les administrés alors que le 20ème fait du droit administratif un droit qui va être de plus en plus économique, et va faire du droit administratif qu’il s’ouvre de plus en plus à l’initiative privée (le rôle important des sociétés privées dans le cadre de l’administration publique).

La soumission de l’administration au juge est donc cette fois définitivement admise.

• L’AMBIGUITE DU DROIT ADMINISTRATIF

Les rapports entre l’administration et les administrés sont des rapports délicats dans le sens ou à la fois le droit administratif doit encourager l’action de l’administration notament en lui conférant des pouvoirs exorbitants, d’un autre côté, les usagers doivent eux-aussi être protégés quant à leurs droits et leurs libertés. Lorsqu’un administré va avoir connaissance qu’il figure dans un fichier, il peut dire qu’il n’est pas d’accord, qu’il y a erreur (droit d’accès, droit à la transparence).

1. Le droit de la puissance publique

Les prérogatives de la puissance publique (taxation, expropriations). Quand on parle de puissance publique, il s’agit d’autorité. Il existe une dépendance hiérarchique entre les services.

Les autorités administratives sont nommées, s’agissant des rapports administration particuliers, les décisions sont qualifiées de décisions exécutoires ce qui signifie qu’elles vont s’imposer à tout un ensemble d’administrations (pouvoir règlementaire) et l’administration peut aussi imposer aux particuliers des prescriptions individuelles (refuser une autorisation, injonction). Les décisions que l’administration va prendre sont des décisions qui vont bénéficier d’une présomption de légalité (principe du privilège du préalable). Ce principe va expliquer le caractère exécutoire des actes de l’administration (sous certaines conditions, l’administration doit disposer d’un autre privilège : Le principe de l’exécution forcée ou d’office).

Le droit administratif est bien un droit inégalitaire fondé sur l’esprit de puissance publique, alors que le droit privé par ses dispositions est destiné à régir les rapports entre particuliers sur une base égalitaire. Cette conception différente du droit privé a prévalu jusqu’à la fin du 19ème Elle permettait de distinguer entre les actes d’autorité (de la puissance publique) relevant du droit public et d’un autre côté des actes dits de gestion qui étaient soumis au droit privé.

Cette vision du droit administratif est apparue restrictive lorsque certaines décisions de justice vont mettre en avant le critère du service public.

1. Les droits des usagers du système administratif

Même si le pouvoir exécutif est un prolongement du pouvoir législatif, les décisions prises par l'ordre central sont cencé exister qu'après le vote d'un texte de loi. L'Etat et son administration centrale ont du changer leurs relations avec les usagers. De plus en plus les usagers vont demander des libertés et revandiquer.

• Un droit à la transparence

La transparence administrative passe avant toute chose par la participation des administrés à l'élaboration des décisions administratives. Il existe même depuis plusieures années des textes importants :

• Loi du 12 juillet 1983 (loi BRICHANDEAU) relative à la démocratisation des enquêtes publiques. Ce texte va prévoir qu'à l'occasion de la réalisation d'amménagements, d'ouvrages ou de travaux qui sont succeptibles d'affecter l'environnement, une enquête sera ouverte qui va permettre d'informer le public de l'opération envisagée. Cette enquête va permettre de recueillir les appréciations, les suggestions et les contres-propositions.
• Le décret 28 novembre 1983 qui va concerner les relations entre l'administration et les usagers. Ce décret va mettre en avant plusieurs dispositions :

• Garantir les droits de la défense Ce décret va prévoir en ce qui concerne les décisions individuelles une procédure de dialogue avec la personne qui sera concernée par la décision par ex : dans le cas d'une sanction obligation d'informer la personne et établire des observations écrites.
• Va prévoir une procédure de consultation pour l'élaboration de certaines décisions (de l'administration) qu'elles soient nationales ou locales.
• A l'occasion de notifications de décisions administratives l'administration devra mentionner non seuleument les voix de recours qui sont offertes dans le même temps elle devra mentionner les délais.
• L'administration étatique va devoir accuser réception des demandes qui sont formulées par les usagers.
• L'administration a le devoir (en principe) de transmettre au bon service une demande qui lui a été adressés par erreur.

La tranparence signifie également un véritable droit à l'information car ce droit est quasiment présent dans certains textes.

• La loi du 6 janvier 1978 loi informatique et liberté va affirmer le droit à toute personne de connaître mais aussi de contester des informations qui sont utilisées dans des traitements autorisés (fichiers). Toute personne peut obtenir la communication qui la concerne, d'information nominative par un véritable droit d'accès au droit de l'administré, droit à obtenir des modifications des choses érronées.
• La loi du 17 juillet 1978 (relative à l'accès aux documents administratifs) va créer une commission indépendante la CADA = Commission d'Accès aux Documents Administratifs.

• Protection des libertés des administrés

Cette protection est notament assurée par une autre autorité indépendante : la CNIL qui a pour fonction de contrôler les fameux fichiers automatisés. Pour certains fichiers, il est nécessaire de solliciter l'avis de la CNIL pour leur élaboration. Il est interdit de faire figurer dans le fichier notament les origines raciales, l'appartenance religieuse, les opinions politiques voir même les appartenances syndicales sauf dans l'hypothèse d'un travail des renseignements généraux lorsqu'il s'agit de terrorisme. Cette lutte contre le terrorisme justifie que certains fichiers mentionnent tout.

Ces mesures ont été renforcées au plan communautaire par une directive du 24 octobre 1995 qui va encourrager en matière de droit à l'information l'élaboration d'un code de déontologie.

La motivation des actes de l'administration : Une pièce essentielle qui veut que l'administration soit obligée de motiver ses actes en ce qui concerne des décisions individuelles mais également défavorables par ex : Une sanction, un refus d'autorisation. Ce principe est posé dans une loi.

• Loi du 11 juillet 1979 : Relative à la motivation des actes de l'administration. Le juge va contrôler les motivations et imposer une motivation claire. Le juge est à même de condamner l'administration lorsqu'elle ne motive pas assez ses décisions et le juge administratif est là pour la liberté des administrés et le cas échéant de censurer l'administration quand celle-ci aura abusée de l'èxcès de pouvoir (contrôle de légalité ou contrôle objectif). Un procès intanté à un acte et non une personne, en revanche le contentieux dit de pleine juridiction signifie que le juge va pouvoir sanctionner l'administration et lui ordonner de verser des dommages et intérêts.
• Les circulaires du 26 juillet 1995 et du 15 mai 1996 vont relancer le thème de la réforme de l'Etat et notament elles entendent mettre l'accent sur les relations entre l'administration et les usagers. Ces principes vont trouver une application législative avec la loiu DCRA (Droits des Citoyens dans leurs Relations avec l'Administration) du 12 avril 2000. Cette loi va plus loin que le décret de 1983, celui-ci dans ses dispositions ne connaît que certaines administrations de l'Etat. Mais depuis la loi de 2000, c'est l'ensemble des autorités administratives qui sera conserné. Dans son article 1er, la loi définie l'autorité administrative. IL s'agit de l'ensemble des personnes publiques mais aussi des organismes privés qui vont gérer un service public administratif (sécu, la CAF).

Dispositions relatives à la loi du 12 avril 2000

• C'est un meilleur accès aux règles de droit : Le législateur entend mettre en place une meilleure lisibilité de la codification, et ensuite il entend améliorer les modalités de publication des actes de l'administration.
• Actualiser la transparence administrative : La loi va poser le principe d'une levée de l'anonymat de l'administration. Le législateur exige le nom de l'agent sur les documents, l'administration est obligée de faire figurer la fonction de l'agent.
• Transparence financière qui porte sur l'utilisation des fonds publics
• Le silence de l'administration (2 mois) qui est gardé à partir d'une demande de l'administré vaut toujours rejet. C'est le principe qui est mentionné par l'article 21 de la loi du 12 avril 2000. Il existe des cas bien précis ou le silence gardé par l'administration pendant 3 mois vaudra acceptation, mais cette acceptation reste tout de même une exception.

TITRE 1 : LES MOYENS DE L'ACTION ADMINISTRATIVE

CHAP. 1 : LE DROIT DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

LA NOTION D'ACTE ADMINISTRATIF

Ce phénomène déjà depuis quelque décénies avait touché plusieurs secteurs de la vie courante

Il faut que les personnes de droit privé se voient investit d'une mission de service public. Il faut qu'elles soient abilitées.

INFLATION NORMATIVE

Depuis de nombreuses années, les pouvoirs publics ont pris conscience de cette multiplication des termes normatifs et de leur complexité. C'est un débat lancé par les juristes et les citoyens regroupés sous la forme d'association et qui est devenu une question et un enjeu politique. Dans une circulaire du 26 juillet 1995, texte relatif à la réforme de l'Etat signée par le 1er ministre "L'Etat légifère trop, et règlemente trop et souvent mal. La sécurité juridique des citoyens s'en trouve menacée et les entreprises pénalisées"

Facteurs d'inflation

Décentralisation : Transfert de compétances, pouvoir d'édiction de textes

Réception en droit français de toutes les normes d'origine communautaire (directives, règlement) c'est à dire comment le droit interne va intégrer toutes les normes d'origne communautaire au fonctionnement normal de ses propres textes.

Autorités administratives indépendantes : Certaines disposent du pouvoir règlementaire ex : la CNIL.

Par rapport à ce phénomène, certaines solutions ont été proposées pour tanter à la fois de clarifier les textes, et esayer de les sélectionner car très souvent on a des doubles (parfois une partie d'un texte fait doublon avec un autre). On peut d'abord citer et rappeler l'effort très important en matière de

Codification : Poursuivie en France depuis plusieurs années qui fait appel à de nombreuses personnes. Mise en place de la commission supérieur de la codification présidée par le 1er ministre. Le but est de simplifier et de clarifier les dispositions formelles.

Technique de l'expérimentation normative : Technique qui va permettre de tester de nouvelles normes avant de les adopter de manière définitive (enseignement privé, IVG). Cette technique est également importée de certaines méthodes américaine

Procédé d'évaluation des politiques publiques : Importée des USA, qui s'est développée en France dans les années 70 qui concerne le thème de la réforme de l'Etat. Cette procédure d'évaluation va permettre de vérifier les conditions dans lesquelles les dispositions normatives ont été mises en œuvre. Le 1er texte qui va mentionner le recours à cette technique : loi du 1er décembre 1988 (loi RMI). Cette loi va inover dans le sens ou le législateur va imposer une obligation d'évaluation des dispositions législatives sur le fond. Certains textes vont imposer une étude d'impacte par rapport à un texte donné.

SECTION 1 : LA TYPOLOGIE DES ACTES UNILATERAUX

Plusieurs critères de distinction :

1. La force contraignante

Ce critère va permettre de distinguer d'une part les actes que l'on peut qualifier d'actes exécutoirs (décrets) des actes non-exécutoirs c'est à dire des actes qui ne vont pas faire grief à l'intèrressé (des actes qui ne vont pas remettre en question les droits de la personne). Les actes qui ne font pas grief ne sont pas succeptible de recours pour excès de pouvoir.

• Actes non-exécutoirs

• Toutes les mesures que le juge qualifie de mesures préparatoires ou confirmatives
• Des avis rendus par une autorité administrative par ex : Une lettre d'opinion ou de recommandation qui va mettre en garde une société de radio qui a vu un animateur tenir des propos racistes à l'antenne (le Pt du CSA avait envoyé une lettre de recommandation à la radio)
• Documents d'information
• Les mesures d'ordre intérieur : Sont des mesures qui vont concerner des éléments de détail qui vont toucher à la vie interne d'un service, qui vont être prises dans le but de bon fonctionnement de sevice disciplinaire ex : cas du fonctionnement des prisons, il est des décisions concernant l'emploie du temps des détenus, mesures disciplinaires, le détenu peut être placé en quartier d'isolement.

1. Critère formel

Il s'agit d'identifier les actes selon la nature du support juridique choisi par l'administration pour matérialiser sa décision.

• Délibération : Acte qui émane d'une autorité administrative. Acte collégial.
• Arrêtés : Décisions qui peuvent être prises par diverses autorités (1er ministre, préfet, maire, Pt de conseil généraux et régionnaux)
• Décrets : Pris par deux autorités : Pdt de la République et 1er ministre. Le décret peut avoir soit une portée réglementaire, soit une portée individuelle.

Au sein des décrets, il faut établir une distinction. Les décrets peuvent être placés en fonction d'un critère matériel.

• Décret d'application des lois Þ Correspondant à l'exercice d'un pouvoir réglementaire complémentaire (article 21 de la constit.). Ils doivent respecter et appliquer les dispositions législatives qui sont visées. Ils peuvent être prévus par une loi mais peuvent être le propre fait de l'administration centrale.
• Décrets dits autonomes Þ Pouvoir règlementaire autonome prévu par la constitution de 1958. Cette constitution va prévoir un pouvoir normatif de droit commun qui va revenir au gouvernament et à l'administration centrale (l'exécutif).

Classification formelle des décrets

Décrets délibérés en conseil des ministres

Ils sont assez peu utilisés en pratique et selon l'article 13 de la constitution ce type de décret est toujours un acte qui est signé par le Président de la République.

Décrets en conseil d'Etat

Il s'agit de décrets qui font un peu moins de la moitié des décrets pris chaque année. Ils on pris cette dénomination depuis une loi du 7 juillet 1980, avant c'était les règlements d'administration publique (RAP). Il n'y a lieu de recourir à un décret en conseil d'Etat que si une disposition constitutionnelle, législative ou un règlement ne le prévoit. Ex: Les décrets qui vont prévoir l'organisation générale des ministères. Article 37-2 de la constitution prévoit la procédure de délégation ou de déclassement. IL est des cas ou le législatif empiète sur le règlementaire, la constitution prévoit que dans ce cas il faut passer par le conseil d'Etat pour valider le texte (domaine propre au règlementaire).

De nombreuses lois confirment dans leurs dispositions finales, dans des articles balais qui prévoient que la loi ne pouvant tout expliquer, le législateur renvoit à l'administration centrale pour prolonger les dispositions.

En effet ne pas confondre décret pris en conseil d'Etat et les décrets pris après avis du conseil d'Etat. Pour les 1er cette procédure est obligatoire et pour les 2ème elle n'est que facultative. L'objet de la matière ou sa complexité vont décider du passage en conseil d'Etat.

Décrets simples

Il s'agit tout simplement du mode normal de l'exercice règlementaire, généralement, le décret simple est un décret signé par le 1er ministre. Il arrive parfois que ce soit un décret signé du chef de l'Etat notament dans le cas ou la constitution prévoit que le chef de l'Etat est compétant pour la nomination des emplois civils et militaires.

1. Critère matériel

Il s'agit de reprendre la distinction entre les actes règlementaires et les actes individuels. Tantôt l'administration va manifester le souhait de s'adresser à un grand nombre d'individus et dans ce cas, son action va passer par un acte règlementaire. Cette action est tout à fait assimilable à la définition d'une loi. Tantôt l'administration sera contrainte de s'adresser à un individu ou à un petit nombre d'administrés, olors il va bien s'agir d'un acte administratif individuel ex : Arrêtés concernant la circulation, le POS, le permis de construire.

Cette présentation appelle deux grandes remarques principales, non seulement il s'agit d'une distinction fondamentale et dans le même temps il s'agit d'une distinction qui peut être remise en question.

Une distinction fondamentale

C'est d'abord pour l'administration elle-même. L'administration dans ses décisions doit-elle notifier ou publier ses actes ?

En matière d'actes réglementaires, l'administration va devoir provcéder à une publication (insertion au JO, au BO, affichage en mairie et insertion obligatoire dans les journaux locaux)

S'agissant des décisions administratives individuelles, l'administration va vous notifier sa décision.

L'administration peut-elle retirer ou modifier une décision dans n'importe quelle condition ? Une décision règlementaire oui parce que nul n'a le droit à prétendre à une situation acquise par rapport à une situation règlementaire, en revanche, il n'est pas possible pour l'administration de revenir sur un droit acquis (acte individuel).

L'administration est-elle tenue de motiver sa décision ?

L'administration est tenue de motiver ses décisions en cas d'atteite aux libertés publiques, lorsqu'il s'agit d'une decision individuelle défavorable à l'administré.

L'administration n'est pas tenue de motiver ses décisions positives. La distinction est fondamentale pour le juge, Cette distinction lorsqu'elle sera combinée à d'autres critères va permettre au juge de se prononcer sur les compétences, en effet il est traditionnel qu'un acte règlementaire litigieux qui émane d'une personne publique, que ce type de litige relève du juge administratif. En revanche un acte individuel qui émane d'une personne publique peut être porté à la connaissance d'un juge judiciaire.

Cette distinction va permettre au juge judiciaire de déterminer quelle est sa marge de maneuvre par rapport à des actes administratifs. Les tribunaux judiciaires vont pouvoir interprèter les règlements et non pas les actes individuels. Ce principe a été affirmé dans une décision du tribunal des conflits du 16 juin 1923 décision SEPTFONOSÞ. C'est une question qui s'est posé par rapport à une affaire de colis ferroviaire perdu. Le juge judiciaire a dû se prononcer sur le sens d'un acte administratif qui régissait le transport des marchandises. Le tribunal des conflits va opérer une distinction importante entre l'interprétation des actes administratifs et d'autre part l'appréciation de la légalité des actes (est-ce que le juge privé va être compétant pour apprécier de la légalité d'un texte de l'administration ?)

L'interprétation des actes : Il s'agit pour le juge ludiciaire de décripter les volontés de l'administration au travers de l'acte. Les actes admnistratifs règlementaires peuvent être interprètés par des tribunaux judiciaires (civil ou pénal), pour les actes administratifs individuels le juge pénal peut toujours procéder à l'interprètation mais ce n'est pas toujours le cas pour le juge civil, sauf lorsque l'on est en présence de la théorie de l'acte clair.

Lorsque la légalité d'un acte est contestée devant un juge judiciaire, le juge civil est normalement incompétant pour se prononcer sauf en cas d'atteinte à une liberté individuelle ou au droit de propriété valable pour les actes individuels et règlementaires. Quant au juge pénal, il est toujours compétant pour apprécier la légalité d'un acte administratif qu'il soit règlementaire ou individuel mais encore faut-il que "de cet examen dépende la solution du procès pénal" (art : 111-5 du nouveau code pénal). Cette distinction entre acte règlementaire et individuel est d'un intérêt majeur lorsqu'il va s'agir d'utiliser un moyen de défence.

Exceptions d'illégalité

Pour contester un acte administratif, il y a un délai de deux mois. Passé ce délai, le justiciable ne peut plus contester par voix directe la décision administrative. En revanche, il lui sera possible de contester la décision une fois expiré ce délai lorsque la personne sera soumise à une mesure d'exécution de la première décision.

L'intérêt est de reconnaître que l'exception d'illégalité n'est possible qu'à l'égard des actes règlementaires (pas possible pour les actes individuels sauf dans un cas : l'opération administrative complexe. C'est une succession d'actes qui concourrent à une même décision finale. Ex : l'expropriation, le montage juridique d'une ZAC, concours administratifs.

Exception majeure au principe de l'exclusivité : Dans le cas de l'opération administrative complèxe, on va pouvoir remettre en question la validité d'une décision antérieure (concours) c'est le seul cas de remise en question.

L'exeption d'illégalité n'est justement recevable à l'égard des actes administratifs règlementaires.

SECTION II : LE REGIME JURIDIQUE DES DECISIONS

I- L'ELABORATION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

• Les règles de compétence

Un acte administratif ne peut pas être édicté par nimporte quelle autorité administrative. Il peut l'être valablement uniquement par l'autorité qualifiée pour cela. Cette quaification doit procéder du droit aptitude légale à prendre des actes administratifs, principe de compétence qui est une des composantes essentielles du contrôle de légalité.

• Les fondements juridiques de la compétence administrative

Ces fondements sont représentés par la constitution, la loi et la jurisprudence.

1. Les fondements de nature textuelle

La détermination des autorités qui sont aptes à prendre des décisions administratives sont fondés sur les articles 34 et 37 de la constitution. Le législateur n'a plus qu'une compétence d'attribution. Ils ont pour cadre essentiel la constitution.

1. Les fondements jurisprudentiels

Cette théorie a été élaborée par le conseil d'Etat. Le juge apparaît comme "protecteur" de l'administration. Cette théorie signifie qu'un organe qui participe à l'organisation de l'administration doit se voir reconnaître l'ensemble des pouvoirs indispensables à sa mission, même si ces pouvoirs n'on pas été explicitement prévus. Cette théorie repose sur deux notions

• Indicisibilité
• Relativité : Dans le sens ou il faut apprécier l'organe décisionnel par rapport à l'ensemble dont il fait partie
• Nécessité : Présente dans de nombreuses jurisprudences. Retrouvé dans l'arrêt JAMART (1936). Il est connu que les ministres ne disposent pas du pouvoir réglementaire général, mais par cette jurisprudence des pouvoirs implicites ont été conférés aux ministres pour la bonne marche de leurs propres administration. Le juge va se refuser d'octroyer un pouvoir réglementaire au ministre, le juge lui reconnaît un pouvoir de direction du service et un pouvoir sur les agents. L'autorité ministérielle dispose du pouvoir de prendre des circulaires et des directives.

• Les règles de compétence applicables

¬- La compétence RATIONE MATERIAE (sur la matière)

L'agent de l'administration qui va exercer cette compétence ne doit pas empièter sur les compétences du législateur, sur les compétences juridictionnelles d'une autorité administrative (le préfet doit respecter les compétences du maire)

La notion de compétence ne correspond ni à un droit ni à une obligation. C'est une aptitude. Il s'agit d'une aptitude propre à l'agent (question relative à l'intérim, délégation).

2 types de délégations

Compétence (de pouvoir)

N'est possible que si un texte le prévoit. Il ne ppeut pas s'agir d'une délégation totale. Elle doit être écrite et rendue publique. Cette délégation vise le poste même (pas la personne). L'autorité délégante va être déssaisie.

Signature

Vise la personne (pas le poste) qui a reçu délégation. Le cadre juridique est différend, l'auteur réel de l'acte reste l'autorité délégante. Le bénéficiaire n'agit pas en son nom propre mais au nom de l'autorité délégante qui peut à tout moment au lieu et place de l'autorité délégataire.

• Pouvoir discressionnaire : Permis par les textes mais laisse une marge de maneuvre à l'administration.
• Compétence liée : Va contrandre l'administration à agir confarmément à ce que les textes prévoient.

Sur le plan contentieux, le contrôle du juge sera différent, plus l'administration va disposer d'un pouvoir discressionnaire moins le juge va exercer de contrôle poussé. Le juge va se contenter de la seule erreur manifestement grossière (inversement pour la compétence liée).

­ La compétence RATIONE LOCI ( champ d'application territorial)

Signifie que l'organe administratif tient sa compétence pour un territoire déterminé. Ce territoire peut être : La circonscription administrative, un autre secteur administrative (académie). Un maire ne peut prendre des mesures de police applicables sur le territoire d'une autre commune.

• Arrêt du conseil d'Etat 1950 arrêt PERRINÞ un Préfet va prendre une mesure de police qui va concerner une personne résidant dans un autre département que le sien, la mesure n'est pas valable.
• Arrêt du CE 1990 arrêt BAPTISTEÞ : Un inspecteur des impôts avait notifié un redressement fiscal à un contribuable non domicilié dans sa circonscription.

® La compétence RATIONE TEMPORIS

L'agent administratif pour valablement prendre sa décision, doit être en fonction au moment ou il prendra son acte. Par exemple : La limite d'âge ne doit pas être atteinte, il ne faut pas que le mandat de l'agent soit expiré. Toute autorité administrative est compétente qu'entre le moment de sa nomination (investiture) et le moment de sa désinvestiture. Mais il existe quelques tempéraments : Théorie de l'expédition des affaires courantes.

• Les affaires courantes

Il s'agit de l'activité quotidienne de l'administration, des affaires permanentes continues mais aussi dictées par la notion d'urgence. Théorie applicable à tous les administrateurs.

L'incompétence se manifeste également lorsqu'une personne ne dispose pas encore de la compétence ratione temporis pour prendre la décision. Ex : Une personn enommée qui va prendre une décision sans avoir été installé dans ses fonctions (avant d'avoir signé un PV d'installation.

• Les dérogations

Les exceptions qui existent ont été validées par le juge. Art 433-12 NCP "est puni de 3 ans d'emprisonnement et de 300000F d'amende le fait pour toute personne agissant sans titre de s'immisser dans l'exercice d'une fonction publique en accomplissant l'un des actes réservés au titulaire de cette fonction

• La théorie du fonctionnaire de fait :

Est fondée sur l'idée de nécessité et sur la notion d'apparence. En période normale, tout fonctionnaire irrégulièrement nommé (aux fonctions qu'il occupe) doit être regardé comme légalement investi des fonctions tant que sa nomination n'a pas été annulée. En période de circonstances exceptionnelles, le principe de légalité peut connaître certains assouplissements (entorses), le Conseil d'Etat a considéré de simples particuliers qui s'étaient substitués aux autorités compétentes comme des fonctionnaires de fait. Arrêt MARION 1948Þ : Un citoyen avait remplacé le maire pendant la guerre pour ordonner des réquisitions.

• La théorie des collaborateurs occasionnels de l'administration :

Le collaborateur bénévole et occasionnel de l'administration comme étant une personne qui n'est pas abilité et qui va prèter son concours à une opération du service public

• Cette personne doit être extérieure à l'administration
• L'intervention du collaborateur doit être requise par une autorité publique ou tacitement acceptée par l'autorité. Il est des cas ou cette collaboration peut être le fait d'une urgente nécessité.

• Les règles d'élaboration et de forme

Qu'il s'agisse d'actes administratifs unilatéraux, règlementaires, ils sont issus de textes (lois décrets) mais aussi du travail du juge (jurisprudence).

• Les règles d'élaboration

Décret du 28 novembre 1983 (relation administration – usagers)

Loi d'avril 2000 (Droit des citoyens)

• Les règles de forme

1. Les règles prévues par les textes

• Contreseing des actes

Les actes du chef de l'Etat doivent être contresignés par le 1er ministre et le ministre responsable. Le conseil d'Etat dit que les ministres responsables sont ceux auquel incombe la préparation et l'application des actes du Président de la république. Quant aux actes du 1er ministre, ils sont contresignés le cas échéant par les ministres chargés de leur exécution.

• Motivation des actes

La matière a longtemps été dominée par le principe suivant, sauf texte contraire, l'administrationn'a pas à motiver ses décisions. Explication et justification du sens de la décision. Le droit a tété transformé par la loi du 11 juillet 1979, loi relative à la motivation des actes administratifs et amélioration des relations avec le public. Désormais, l'administration est tenue de motiver un nombre important de décisions administratives. Seules les décisions individuelles défavorables (refus) font l'objet d'une obligation de motivation. Les actes à valeur règlementaire ne doivent pas être motivés. Doivent être également motivés les décisions qui vont restreindre le champ des libertés publiques.

3 exceptions

¬ L'urgence : L'administration va disposer d'un certain délai (1 mois) pour communiquer les motifs de l'acte.

­ Les décisions implicites : Le refus et le silence de l'administration suite à une demande de communication d'un dossier.

® Secret : Il ne faut pas que la motivation implique la divulgation de certains renseignements surtout ceux prévus par les textes (défense, secret médical). Seul le secret constitue une véritable exception, car les deux autres cas le défaut de moivation ne va pas entacher la décision d'innégalité car les motifs de l'acte pourraient être communiqués au destinataire si ce dernier en fait la demande. Caractère écrit de la motivation car le juge considère que la motivation est partie prenante de l'acte et va faire l'objet de

La motivation doit être claire, concise et précise. La motivation va être formée de considération de droit, mais aussi des considérations et faits qui vont réellement apporter une garentie aux administrés.

Le juge va exiger une motivation effective, il va refuser toutes les motivations stéréotypées (lettres types, mentions standarts).

1. La forme des actes administratifs

C'est par un arrêt du conseil d'Etat du 10 avril 1959 (arrêt FOURRE-CORMERAY). Le juge va poser un principe applicable aujourd'hui, principe de parallélisme des formes et des compétances. Ce principe s'applique dans l'hypothèse suivante : Lorsqu'un texte précise des formes à respecter (nomination), mais que ce texte reste muet concernant les formes à respecter pour ce qu'on appelle l'acte inverse, dans ce cas, il faudra se remettre aux cas adoptés pour l'acte initial. L'autorité qui est compétente pour délivrer une autorisation l'est aussi pour le retirer.

1. La pratique administrative

L'acte administratif peut être écrit, mais peut être verbal et notemment s'agissant de certains contrats.

Les décisions dites explicites par rapport aux décisions implicites (lesilence a valeur d'acceptation).

L'objet de la décision doit apparaître clairement dans sa rédaction. L'autorité administrative va donner à sa rédaction une certaine forme solennelle :

• On peut citer les rapports de pésentation qui on pour but principal de justifier l'existance du texte proposé.
• Les actes règlementaires comportants des visas alors que les lois n'en comportent pas on pour but de préciser la base légale non seulement de l'acte mais aussi de l'auteur de l'acte. Ces visas on pour but de donner la liste des textes qui vont fonder le cadre juridique de la décision.
• La décision administrative se déroule avec des articles. L'article est en effet l'unité de base d'un texte normatif. On trouve à la fin de la décision l'article terminal (décide que) puis la signature, contre signature et d'autres mentions telles que : date, N° de la décision et surtout les intitulés de l'objet de la décision administrative.

II- L'ACQUISITION DU CARACTERE EXECUTOIRE : L'ENTREE EN VIGUEUR

• La publicité des actes administratifs

Lorsq'un acte va entrer en vigueur, il va immédiatement entraînner des effets juridiques (créer des droits et des obligations), c'est ce que l'on appelle l'opposabilité. Un acte administratif n'est donc opposable aux administrés intéressés qu'à partir de sa publication, soit à partir de sa notification.

La notion d'opposabilité signifie également que les délais de recours vont commancer à courir dès les mesures de publicité. Dès cette date, l'administration peut dès lors faire procéder à l'exécution de l'acte.

• Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs

Ce principe de non-rétroactivité est prévu par le code civil, mais aussi par le code pénal.

Les actes administratifs ne peuvent pas produire d'effets juridique sur une période antérieure à leur édiction, sauf exception de nature législative. Ce principe a été classé par le juge au rang des principes généraux du droit par une décision du conseil d'Etat du 25 juin 1948 (société du journal l'Aurore)Þ. Dans cette affaire, la société avait contesté une modification tarifaire rétro-active d'une facture EDF. Le Conseil d'Etat lui donne raison, une telle mesure avait violé le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir. Ce principe répond également à la nécessité de maintenir une certaine sécurité des rapports juridiques, pour autant le droit administratif connaît également des actes ou des décisions qui vont avoir un effet rétro-actif :

• Dans l'hypothèse d'un recours pour excès de pouvoir qui va annuler l'acte. Cette décision va faire considérer l'acte comme n'ayant jamais existé.
• Ce principe va être également écarté lorsque l'administration va procéder à un retraît rétro-actif d'un acte régulier qui n'est pas créateur de droit, ou quand l'administration va retirer un acte irrégulier.

III- LES EFFETS DE LA DECISION

• L'importance des actes administratifs non exécutoires

Outre les décisions éxécutoires, l'administration va prendre des mesures internes dépourvues de toutes forme exécutoire qui ne vont pas modifier l'ordonnancement juridique et qui ne vont pas faire grief. Les actes non exécutoires sont des actes nouveaux qui s'intègrent assez mal et leur application peut aussi poser un certain nombre de problèmes juridiques.

• La multiplication des circulaires administratives

Les circulaires sont des documents administratifs qui contiennent des instructions et des explications qui sont adressées par les chefs de service aux agents subordonnés. Ces précisions ont pour but de faciliter l'application de certaines décisions (législatives, règlementaires). Il existe trois cas : Parfois la circulaire va exposer une politique gouvernementale pour :

• Commenter, interprèter le droit positif et déterminer les procédures administratives. Seule cette catégorie fait l'objet d'une publicité (bulletin officiel, revues juridiques spécialisées)
• Déterminer les règles de fonctionnement des services administratifs. Ces circulaires sont des textes très importants qui représente le travail rédactionnel de l'administration centrale (environ 15000 circulaires produites par les seules autorités centrales)

Il faut rappeler que les ministères ne disposent pas du pouvoir règlementaire sauf dans l'hypothèse de l'arrêt JAMART. Les ministres vont donc créer une nouvelle source du droit par le moyen des circulaires. Le conseil d'Etat le 29 janvier 1954 "institution NOTRE-DAME DU KREISKR". En théorie, les circulaire ont une portée qui reste interne au système administratif, en effet seuls les agents subordonnés sont obligés par les dispositions qu'elles vont formuler. Dans la pratique, certaines circulaire vont poser de nouvelles règles juridiques au bénéfice ou à la charge des administrés. CE noveau type d'acte administratif va poser des problèmes dès 1950. Ce sont les circulaires créatrices de droit que le conseil d'Etat vient ici régler. Le conseil d'Etat va distinguer entre les circulaires règlementaires qui sont considérées comme étant des décisions exécutoires qui peuvent être soumises à l'excès de pouvoir et les circulaires interprètatives (90%) Il s'agit du droit commun des circulaires il ne s'agira pas de décisions exécutoires, ces décisions ne pouvant pas avoir de recours pour excès de pouvoir. Cette distinction est imparable mais cependant l'application de cette distinction va poser problème :

¬ Les circulaires règlementaires

Sont définies par le juge comme venant ajouterquelque chose à la réglementation en vigueur. Ces circulaires sont en principe annulées par le juge administratif pour incompétence de leur auteur. C'est le cas pour une circulaire qui va contenir une règle impérative nouvelle, pour une circulaire qui va restreindre les possibilités existantes, pour une circulaire qui va restreindre un droit ou une liberté et va imposer une condition nouvelle qui n'est pas prévue par la loi.

En l'espèce, le ministre de l'éducation nationale ne s'est pas borné à interprèter les textes en vigueur, il a créé des procédures, des conditions qui n'étaient pas prévues par la loi. Le recours pour excès de pouvoir est donc recevable.

­ Les circulaires interprètatives

Ces circulaires vont désigner le sens et la porté de la norme supérieure sans rien y ajouter et sans créer de nouvelles règles de droit. Par ex : Donner des indications

Dans la réalité, le contentieux s'avère délicat car une même circulaire peut contenir les deux sortes de dispositions. Le juge se livre à un examen approfondi de la circulaire et d'un autre côté, le juge doit laisser une certaine marge de maneuvre à l'administration.

Cette tendence est de considérer qu'une circulaire reste de nature interprétative lorsque tout en ajoutant à la réglementation, elle ne prévoit aucune sanction. Elle comporte des dérogations et surtout si l'auteur de la circulaire n'a pas eu l'intention d'en faire une règle de droit (élément subjectif).

• Les directives

Dès les années 20, le doyen "HAURIOU" avait assimilé la notion de directive à celle de standart. La notion va faire son apparition en droit positif en 1957 dans le cadre du traité de prusse qui prévoit que la directive est une catégorie d'acte que les autorité communautaires peuvent prendre pour l'exécution de leurs dispositions.

Dès le début des années 70, va apparaître la notion de directive qui vont être qualifiées de norme d'orientation des actes prospectifs.

C'est par un arrêt du conseil d'Etat du 11 décembre 70 "arrêt crédit foncier de FranceÞ. Le conseil d'Etat va reconnaître un véritable pouvoir d'orientation au ministre mais aussiaux autorités administratives qui vont avoir le pouvoir de prendre des décisions individuelles.

Par définition, un acte prospectif va chercher à prévoir des évolutions en se fondant sur l'analyse des situations existantes. On a pu dire aussi des directives qu'elles s'assimilent à des actes de rationalisation dans le sens ou l'on veut éviter les risques de contradiction de décision ou de discrimination. Les directives interviennent dans les domaines ou l'administration va disposer d'un pouvoir discressionnaire.

Jurisprudence CCF : Il existait un fond d'aide pourl'amélioration de l'habitat, sachant que le ministre disposait d'un pouvoir discressionnaire dans l'attributiojn. Le ministre va élaborer une directive qui va exclure certaines aides. Le juge va créer une nouvelle catégorie d'actes administratifs à savoir les directives qu'il va identifier comme étant un ensemble de normes définissant des orientations générales en vue de diriger les interventions du fonds d'aide. La référence qui est faite à ces normes n'entache pas la décision de refus, d'une demande d'aide d'une erreur de droit.

• La directive est considérée comme étant un procédé normal de l'action de l'administration, encore faut-il qu'elles restent appliquables à un secteur donné et en fonction de buts déterminés.
• La directive n'est pas un acte règlementaire, pas de recours pour excès de pouvoir sauf s'il s'agit d'une directive impérative (règlementaire) , dans ce cas, il ya illégalité pour incompétence de l'auteur.
• Il peut être dérogé à l'application d'une directive dans deux cas :

• Considération d'intérêt général
• L'examen particulier des circonstances du dossier de l'administré.

Une grande part de la complexité juridique tient au fait que ces mesures ne constituent pas une catégorie formelle à part. On constate que le terme directive est utilisé souvent pour d'autres documents (notes, instruction). La frontière entre ces actes est loin d'être parfaite et est imprécise d'où le contentieux.

• Les actes types

Les autorités administratives supérieures on pris l'abitude d'élaborer à l'avance des modèles d'actes administratif qui peuvent concerner des mesures générales comme individuelles. Les administrations qui sont subordonnées vont reproduire le contenu de ces actes à l'occasion des décisions que ces services ont édité.

Ex d'acte type : Notemment des statuts types qui vont régir les sociétés d'économie mixtes locales, cahiers des charges types. Dans certains cas, le modèle à suivre est facultatif, on parlera d'une mesure non décisoire dans d'autres cas, l'acte type doit être respecté sous peine de nullité de l'action de la structure subordonnée. On est en présence d'une décision de valeur exécutoire à caractère règlementaire.

• Les mesures d'ordre intérieur

Il s'agit principalement de mesures administratives internes que l'on peut classer en deux grandes catégories :

¬ Mesures d'aménagement intérieur des services : Mesures prises à l'intérieur des établissements (éducation)

­ Mesure individuelle de caractère personnel ayant un caractère disciplinaire (contentieux de l'administration pénitenciaire, administration militaire). Il ne s'agit pas de décisions exécutoire en principe, il s'agit de mesures qui ne font pas grief aux interessés, le juge considère que se sont des mesures d'importance minime.

En pratique, certaines mesures imposées sont beaucoup plus que des mesures d'importance minime, ce dernier argument va maintenir le pouvoir disciplinaire. Cependant, certaines mesures d'ordre sont considérées comme étant de véritables mesures exécutoires et donc on peut les dénoncer au juge pour excès de pouvoir.

• L'exécution des actes administratifs

• Remarques relatives à la notion d'autorité de la chose décidée

L'administration par son action initiale va pouvoir affirmer une situation juridique nouvelle pour l'administré. Ce dernier va se retrouver titulaire de droit ou va être soumis à des obligations sans avoir à intervenir. Il faut savoir qu'en droit administratif c'est différend du droit privé : Les recours n'on pas d'effet suspensif. De plus, il faut savoir que la décision peut être exécutée d'office sans intervention préalable du juge. Les administrés disposent d'une arme précieuse qui consiste en la demande du sursoir à éxécution. Le juge peut être ammené à prononcer le sursis à exécution. La loi du 8 février 1995 procédure administrative contentieuse prevoit différentes techniques par ex la décision jurictionnelle de suspention administrative, cette disposition est censée palier l'inéficacité de la procédure de sursis à exécution dans le sens ou le président du tribunal administratif va pouvoir par ordonnance prononcer la suspention d'une décision administrative pour un délai maximum de 3 mois. L'autorité de la chose décidée c'est une notion moins forte que l'autorité de la chose jugée.

• Un jugement ne peut pas être retiré, mais l'acte unilatéral est succeptible d'être retiré
• Un jugement ne peut être contesté même indirectement alors qu'il existe à l'égard des règlements une possibilité de contestation indirecte : C'est l'exception d'illégalité.

• Les sanctions pour inexécution

L'administration peut d'abord compter sur la crainte de la sanction pénale, c'est le juge qui inflige la sanction. C'est le cas lorsqu'un texte va ériger en infraction le non respect des décisions administratives. L'art. R 26 du code pénal va punir d'amende tous ceux qui auraient contrevenu aux arrêtés et aux décrets qui sont légalement faits par l'autorité administrative ou aux arrêtés publiés par les autorités municipales. Dans certains cas, la loi va permettre d'infliger des sanctions aux administrés, il s'agit de sanctions administratives. C'est l'administration qui va infliger la sanction. Ces sanctions ont été très utilisées en période de guerre (confiscation de biens, fermetures d'établissements). Ces sanctions doivent être prévues par un texte de loi et l'administration doit respecter strictement les droits de la défense. Ce pouvoir de sanction est aussi l'une des prérogatives des autorités administratives indépendantes (conseil de la concurrence qui peut infliger des sanctions pécunières, le CSA peut lui aussi infliger des sanctions, a ce sujet, le conseil constitutionnel va rappeler que l'exercice de ce pouvoir de sanction assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et les libertés constitutionellement garanties (28 juillet 1989)

Les sanctions administratives peuvent concerner le domaine fiscal, professionnel, universitaire et sportif

Environnement (loi du 31 décembre 1992) relative au bruit. Cette loi prévoit la possibilité pour l'administration de décider à titre provisoire l'arrêt du fonctionnement, l'immobilisation ou l'interdiction de mise sur le marché tout objet ou dispositif qui ne serait pas homologué ou conforme à la réglementation.

Lorsque de telles sanctions n'existent pas, où qu'elles restent sans effet l'administration peut sous certaines conditions contraindre le particulier à exécuter sa décision.

• L'exécution d'office (ou la théorie de la "virilité du droit administratif"

1. Les cas de recours à l'exécuton forcée

1. Les conditions de mise en œuvre matérielle de l'exécution forcée

Pour cette exécution matérielle soit légale, l faut que l'administration se soit heurté à une mauvaise volonté caractérisée (résistence de l'administré). Il faut également que l'exécution forcée n'exède pas ce qui est strictement indispensable pour assurer le principe d'obéissance à la loi (principe de proportionalité).

1. Les conséquences contentieuses d'une exécution forcée

• C'est le cas d'une exécution forcée irrégulière d'une décision administrative légale. Dans ce cas, l'emploi illégal de l'exécution forcée va entraîner la responsabilité de l'administration qui va s'exposer au versement de dommages et intérêts s'il y a préjudice. De plus si au cours de cette exécution irrégulière, l'administration porte atteinte à un droit fondamental, au droit de propriété individuelle, dans ce cas, l'opération matérielle peut être qualifié comme étant une voix de fait qui relève de la compétence du juge judiciaire.
• Quand l'exécution forcée est régulière mais elle va concerner une décision administrative illégale. Ce cas de figure est considéré comme étant une exécution forcée d'un acte manifestement insucceptible de se rattacher à l'application d'un texte législatif ou règlementaire. Dans ce cas également, l'administration s'expose à l'engagement de sa resposabilité et donc au versement de dommages et intérêt. Le juge peut être amené à y déceler une voix de fait.

• Mutabilité des actes administratifs et sécurité juridique

Si l'administration pouvait mettre fin en toute liberté aux situation qu'elle-même a créé, les particuliers n'auraient aucune garentie et ne bénéficieraient aucunement du principe de sécurité publique. D'un autre côté, on imaginerait mal une administration qui serait liée par ses propres décisions irrégulières. Le droit doit donc s'adapter aux circonstances économiques et sociales. L'administration doit adapter ses règles de droit, encore faut-il que les situations juridiques soient sauvegardées pour les administrés.

• L'adaptation des actes administratif

Le problème est ici de savoir si dans l'hypothèse d'un changement de circonstances ou de légalité (de fait ou de droit), le juge va mettre à la charge de l'administration une obligation de modifier sa rréglementation Il faut savoir si l'administré peut obtenir l'annulation d'une décision de refus de l'administration d'adapter la règle de droit. Le CE va apporter la réponse par l'arrêt DESPUJOL du 10 janvier 1930Þ qui vient élaborer l'importante théorie du changement des circonstances. Le CE va ainsi poser le principe selon lequel des circonstances de droit, ou des circonstances de fait qui justifieraient légalement la présence d'un règlement ont disparues. Dans ce cas, l'administration doit procéder soit à la modification, soit procéder au remplacement du règlement.

• La disparition des actes administratifs la théeorie de l'abrogation et du retraît

Les actes administratifs unilatéraux peuvent disparaître de 4 façons différentes :

• Par l'arrivée du terme qui est prévu par l'acte lui-même (une autorisation)
• Dans l'hypothèse d'une annulation pour excès de pouvoir
• Changement de circonstance de droit ou de fait (guerre)
• Du fait même de la volonté de l'auteur de l'acte alors qu'il ny avait pas de date d'échéance.

1. L'abrogation des actes administratifs unilatéraux

C'est le fait que l'administration entend faire disparaître une décision administrative pour l'avenir. Il est question de faire cesser les effets juridiques de l'acte. On peut en déduire que les effets juridiques qui découlent de l'acte jusqu'au temps présent vont demeurer.

V Les actes règlementaires

Les décisions qu'elles soient régulière ou irrégulières, le principe est que l'administration peut toujours modifier ou abroger ces règlements pour l'avenir. En vertu du principe selon lequel il n'y a pas de droits acquis pour l'administré par rapport à une situation règlementaire. Par extention, les usagers d'un service public administratif (SPA) n'on donc aucun droit au maintient de ce service même si un acte règlementaire antérieur est venu préciser que le fonctionnement de ce SPA serait assuré pendant une période déterminée. Principe de mutabilité des actes administratifs.

VLes actes individuels

* L'acte individuel serait générateur de droit

Dans ce cas, l'abrogation pour l'avenir de l'acte est impossible en vertu d'un autre principe dit de "l'intangibilité des effets individuels des actes administratifs" par ex : Un permis de construire, nomination d'un fonctionnaire. L'abrogation est impossible sauf dans l'hypothèse d'un acte contraire (l'acte inverse) encore faut-il que soient respectés les principes de formes et de compétences.

* L'acte individuel n'est pas générateur de droit

Dans ce cas, l'abrogation de l'acte est toujours possible. C'est le cas pour une autorisation précaire ou révoquable. Il est des cas ou le juge estime que certains actes individuels ne sont pas créateurs de droit par ex : Les actes inexistants, un arrêt du conseil d'Etat du 31 mai 1957 "arrêt ROSAN GIRARDÞ. En l'espèce, le sieur GIRARD était venu contester un arrêté préfectoral qui constatait l'inexistance d'opérations électorales. Le préfet avait largementempièté sur d'autres compétences. L'irrégularité qui est constatée est finalement tellement grave que l'acte qui est contesté est plus qu'illégal, il est en droit inexistant.

Lorsque le juge va déceler un cas d'inexistance, alors même que les requérants n'on pas relevé ce moyen de défense, le juge va être compétant pour relever d'office ce vice de l'acte. C'est ce qu'on appelle aussi un moyen d'ordre public.

1. Le retraît des actes administratifs unilatéraux

Contrairement à l'abrogation, le retraît fait disparaître l'acte de façon rétro-active, l'acte est censé n'avoir jamais existé. L'administration va rapporter l'acte de façon rétro-active à partir du jour même ou est intervenue la décision. Le retraît est une procédure assez grave qui nécessite des conditions plus strictes que celui de l'abrogation. C'est un arrêt du conseil d'Etat du 3 novembre 1922 arrêt "DAME CACHET"Þ va fixer le régime juridique du retraît. IL va falloir envisager si les actes en question sont réguliers ou irréguliers.

¬ Le retraît des actes réguliers

Le retraît des actes réguliers pour simple opportunité est impossible lorsque ces actes sont créateurs de droit. Ex : Il est possible de rapporter une décision qui va rejeter une demande d'autorisation parce que l'on sait qu'un simple rejet n'est pas créateur de droit au profit des tiers.

Il est impossible de retirer une sanction qui serait infligée à un fonctionnaire. Le retraît d'une sanction n'est en effet possible que si ce retra^t ne porte pas atteinte au droit des tiers.

­ Le retrait des actes irréguliers

• Si l'acte n'est pas générateur de droit, il peut être retiré à toute époque. L'administration a l'obligation de retirer une décision illégale parce qu'elle se trouve enfermée dans une compétence liée.
• Si l'acte irrégulier a créé des droits, tant que l'acte peut être annulé il peut être retiré dans un délai de deux mois, et aussi faire l'économie d'un procès. Le retrait peut être également effectué lors du contentieux, mais tant que le juge n'a pas encore statué. Le poit de départ pour le calcul du délai de retrait est représenté par le publicité complète de l'acte, à défaut de quoi le délai va courir indéfiniment

Lorsqu'il est formé un recours administratif contre l'acte, ce recours a pour effet de proroger le délai du retrait jusqu'à ce que la décision qui est consernée par la décision ne devienne définitive.

3-La combinaison des actes d'abrogation et de retrait

Est formé par un arrêt du conseil d'Etat 29 avril 1994Þ "association UNIMAT 65 et les autres", les faits sont les suivants :

2 intérêts en conflit

• L'intérêt de dizaines d'associations de défebse de la nature
• EDF

¬ Un arrêté du 26 avril 1988 va déclarer d'utilité publique des travaux d'établissement de ligne haute tension. Ces travaux étant situés dans la Haute garonne.

­ Un arrêté du 12 avril 1989 va rapporter l'arrêté précédent pour permettre l'étude de variantes à ce tronçon.

• Un arrêté du 15 décembre 1989 va abroger le second ce qui revient à dire que le premier est valable.

Le juge va dire que cette maneuvre est valable et va valider cette opération en présentant les arguments suivants :

• Une déclaration d'utilité publique (DUP) n'est pas un acte créateur de droit ni au profit de ses bénéficiaires ni à l'égard des tiers.
• L'administration peut à tout moment et pour des motifs d'opportunité retirer ou abroger des décisions qui ne sont pas créatrices de droit. Le juge confirme ceci : En droit, aucun obstacle de principe ne s'oppose à ce qu'une DUP retirée puisse être rétablie par la simple abrogation de son retrait.

Le juge nous dit qu'une DUP n'est pas un acte créateur de droit

Le juge par cet arrêt vient valider un comportement de la part de l'administration qui peut être contestable. L'administration prend un acte, mais, va, pour des raisons administratives et politiques ensuite retirer cet acte.

• L'administration abroge le retrait et fait revivre pour l'avenir le 1er projet. L'administration a réussi à faire passer le projet de manière efficace et de manière détournée et discraite.
• La décision va confirmer l'extention du champ d'application d'une théorie, la théorie du bilan cette fois aux travaux d'établisement de lignes électriques.
• La décision du conseil d'Etat est la première décision qui qqualifie le seul intérêt commercial d'un EPIC en "intérêt public". Pour la 1ère fois,l'intérêt commercial est assimilé à un intérêt public.

SECTION III –LES ACTES ADMINISTRATIFS ET LE PRINCIPE DE LEGALITE

L'action de l'administration est enfermée dans un cadre normatif varié. Cela permet à l'administration de bénéficier du principe du privilège du préalable. L'administration dans son action, est sensée être en conformité avec la loi.

• LA SOUMISSION DE L'ADMINISTRATION AU PRINCIPE DE LEGALITE

• La composition du "bloc de légalité"

• Les sourses écrites de la légalité

Il va s'agir d'abord pour l'administration de respecter certaines mesures et au premier chef, la loi. On peut aussi se référer à la notion de "bloc de constitutionalité

Le Conseil d'Etat a admi que les actes administratifs pouvaient être attaqués pour illégalité en raison de leur contrariété avec le texte constitutionnel, mais le juge dit qu'il doit s'agir d'une contrariété directe, il ne faut pas qu'un texte de loi ne vienne s'interposer. Un acte administratif qui serait pris conformément à la loi, cette loi étant elle-même contraire au texte de la constitution, l'acte administratif ne peut pas être contesté pour inconstitutionnalité en vertue de la téorie de la loi écran (écran législatif). La loi constitue un écran entre l'acte administratif et la constitution. Le juge administratif va être compétant pour apprécier la validité d'un acte administratif, mais ne sera pas compétant pour apprécier la validité d'un texte de loi.

Une exception à cette application est à relever, en effet, lorsque la loi ne contient aucune disposition de fond, et lorsque ce texte se limite à abiliter le gouvernement à prendre des décisions (ue loi cadre…), dans ce cas, on va parler de la téorie de "l'écran transparent" ce qui permettrait au juge administratif d'avancer un contrôle de l'acte administratif au regard des dispositions constitutionnelles. Pendant longtemps, en droit français, l'acte administratif par rapport à une norme internationale voyait se situer entre ces deux normes un texte de loi. La loi venait s'interposer entre l'acte administratif et la norme internationale. La loi nationale postérieure s'imposait à un traité. Cette position a été longtemps suivie par la jurisprudence.

Pour la première fois en 1989, le Conseil d'Etat accèpte de faire prévaloire le traité de Rome sur une loi nationale postérieure

La loi ne constitue plus un écran infranchissable entre l'acte administratif qui est soumis au juge et la norme internationale.

Les normes écrites peuvent être soit externes, soit internes :

À Externes

Ces sources externes écrites proviennent des traités internationaux, mais aussi des actes communautaires dérivés

• Les règlements communautaires : Sont des actes directements applicables dans les Etats membres.
• Les directives : Sont des actes qui vant lier un Etat membre quant aux objectifs à atteidre, mais qui laissent une marge de maneuvre quant à la mise en œuvre des moyens pour appliquer cette directive.

Á Internes

Les lois organiques, ordinaires, de programme, de finance, constitutionnelles. C'est aussi faire référence aux décisions de justice. Le Conseil d'Etat et le tribunal des conflits ont formé une grande partie de la jurisprudence.

• Les sourses non écrites de la légalité administrative : les PGD

1. L'objet des principes généraux du droit

Les principes généraux du droit ne figurent pas dans les textes, mais que la jurisprudence reconnaît comme devant être respectés par l'administration. Leur violation va constituer une illégalité. IL va s'agir de règles dégagées par le juge qui vont concerner la philosophie générale et le fonctionnement du système juridique.

Ces principes sont soit créés, soit révélés par le juge administratif.

• Quels sont les objets des PGD ?

La protection de la sécurité juridique des administrés.

• Les droits de la défense et du principe du contradictoire
• Droit au recours pour excès de pouvoir : Le juge dit qu'un administré a le droit de former

un recours contre le juge pour excès de pouvoir même en l'absence de texte.

• Droit au recours en cassation : Une décision du Conseil d'Etat (7 février 1947) arrêt

D'AILLIERES.Þ Les parlementaires qui avaient voté les pleins pouvoirs à PETAIN le 10 juillet 1940, ces parlementaires avaient été frappé d'indignité nationale et donc d'innéligibilité. Ils pouvaient être relevés de cette incapacité en saisissant un jury d'honneur (reconnu par le CE comme juridiction administrative). L'ordonnance qui ordonnait la procédure devant ce jury d'honneur ne prévoyait aucun recours possible, or le sieur D'AILLIERES va saisir le C.E d'un recours qui va être reçu favorablement. Le C.E va reconnaître la possibilité d'un recours en cassation des décisions du jury d'honneur.

• Principe de la non rétroactivité des actes administratifs
• Le droit à l'expression pluraliste des courants d'opinion.

Le principe d'égalité peut se décliner sous différents principes :

• L'égalité devant les charges publiques
• L'égalité face aux emplois et aux fonctions publiques
• Impartialité dans un concours
• Egalité des sexes

La nécesité de la vie sociale

• Le principe de continuité du service public : Le Conseil Constitutionnel a bien précisé que le droit de grève et le principe de continuité des services publics étaient d'égales valeur constitutionnelle.
• Le principe de l'interdiction de licenciement d'une femme enceinte : Une décision du Conseil d'Etat du 8 juin 1973 jurisprudence "Dame PEYNET. Le CE vient mettre en avant ce principe.
• Le droit de mener une vie familiale normale pour les étrangers qui résidant régulièrement sur le sol français (regroupement familial).

• Quelle est la place normative de ces PGD ?

Les PGD vont s'imposer à l'administration. Le problème est de savoir comment les situer dans la hiérarchie des normes.

Trois thèses sont avancées :

À Les PGD auraient valeur constitutionnelle

Á Les PGD auraient valeur législative, ils seraient donc des règles non écrites qui seraient donc assimilable à la loi et surtout qui seraient dotés d'une force administrative.

 Les PGD se situeraient juste au-dessous de la loi, mais juste au-dessus des décrets (infra législative, mais supra décrètale). A l'appuie de cette thèse, les arguments suivants peuvent être avancés :

• D'après cette téorie la valeur juridique d'une norme serait directement en relation avec la place occupée par l'organe qui va la dicter (approche organique), or, le CE est l'organe qui va révéler, crééer. Le juge administratif est soumis au respect de la législation. Il doit donc se conformer aux textes de loi mais, le CE va se trouver placé au-dessus de l'administration car il a pour mission de contrôler ses actes.
• Les actes règlementaires, les ordonnances devront respecter les PGD. De plus, étant donné le caractère infra-législatif on peut déduire que le CE admet qu'une loi puisse déroger aux PGD.

• Les applications du principe de légalité pour l'auteur de l'acte

Le principe de légalité signifie qu'une norme doit respecter une norme qui lui est supérieure (principe de conformité). IL s'est posé la question si l'administration avait l'obligation d'agir alors que celle-ci souhaite s'abstenir : Est-ce que l'inaction des pouvoirs publics peut être constitutif d'un cas d'illégalité ? Il y aura illégalité lorsqu'un texte va obliger l'administration à agir et que celle-ci ne fait rien. En matière de police et en cas d'urgence, il est logique que l'administration prenne des mesures indispensables pour faire cesser un danger particulier (même en l'absence de texte).

Cette question de la légalité pose le problème de la limite des pouvoirs de l'administration. Y a t'il une différence entre l'arbitraire et pouvoir discressionnaire ?

Le pouvoir discressionnaire c'est quand l'administration dispose d'une certaine marge de maneuvre prévue par les textes. Cela signifie aussi que l'administration dispose d'une certaine opportunité quant à l'action et quant aux modalités de l'action. Le pouvoir discressionnaire ne peut jamais être total. Le pouvoir discressionnaire doit renvoyer à une autre notion : La compétence liée (l'administration est tenue d'agir d'une certaine manière par ex : Pour la constitution d'une association, l'administration est tenue de délivrer un récipicé).

On va pouvoir en déduire un contrôle plus ou moins poussé du juge administratif. Dans l'hypothèse d'un pouvoir discressionnaire reconnu à l'administration, le juge ne pourra pas se livrer à un contrôle poussé, le juge ne pourra se livrer qu'à un contrôle restreint, c'est à dire relever une erreur manifeste de l'administration dans l'appréciation des faits (le juge ne peut se porter à un contrôle d'opportunité). Dans le cadre de la compétence liée, le juge est tout à fait fondé d'aaller plus loin dans ses investigations parce que la loi impose à l'administration ce qu'elle doit faire, le juge va pouvoir se livrer à un contrôle soit normal, soit maximum c'est à dire mettre en pratique la théorie du bilan ex : Expropriation.

• Les correctifs au principe de légalité

L'application et le respect du principe de légalité correspondent à une application quotidienne et normale des règles et des principes du droit administratif. Avant tout, en période de paix civile et militaire, mais lorsque le pays connaît des troubles graves, il peut arriver que le principe de légalité soit méconnu.

Il se peut que certains actes des pouvoirs publics échappent complètement au contrôle juridictionnel.

• La théorie des circonstances exceptionnelles

Le caractère exceptionnel de certaines circonstances, légitime l'extention inhabituelle des pouvoirs des autorité administratives au nom de l'intérêt général pour le rétablissement le plus rapide de la normalité.

Il existe des régimes légaux d'exception (légalité d'exception = "nécessité fait loi")

• Etat de siège : (loi du 9 aout 1849) qui a été reprise dans l'article 36 de la constitution : En cas de trouble, l'essentiel des pouvoirs est confié aux militaires.
• Etat d'urgence : (loi du 3 avril 1955) Il s'agit en cas de trouble de donner aux autorités civiles des pouvoirs étendus par ex : des pouvoirs de police au Préfet.
• Article 16 de la constitution : Le chef de l'exécutif va se voir conférer l'essentiel des pouvoirs

Il existe également une théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles. Le juge va considérer certaines décisions de l'administration illégales en temps normal mais légales par rapport au caractère exceptionnel de la situation.

1. Les conditions d'existance des circonstances exceptionnelles

La notion de circonstances exceptionnelles s'applique en temps de guerre, cette théorie est issue de deux arrêts qui trouvent leur origine à l'occasion de la première guerre mondiale :

• Arrêt DOL-LAURENT

Arrêt HEYRIES (28 juin 1918) CEÞ Le sieur HEYRIES a été révoqué sans avoir pu se faire communiqué son dossier. Le Président de la République avait suspendu par décrêt l'application d'un texte de loi qui garantissait aux agents publics le droit à la communication de leur dossier personnel quand il y avait une sanction. Cette suspention va s'appliquer par des circonstances de guerre et par un impératif de continuité du service public, car à cette occasion le droit à communication du dossier était de nature à empècher l'action disciplinaire et pouvait entraver le fonctionnement des diverses administrations necessaires à la vie nationale.

Autres causes :

• Politique

Arrêt Dame de la MURETTE (27 mars 1952) TCÞ Il était questiond'une atteinte grave aux libertés publiques qui est normalement consécutive à une voix de fait, mais qui est assimilée en période exceptionnelle qu'à une simple illégalité

C'est la compétence du juge administratif.

• La grève générale qui a paralysé le pays en novembre 38
• Les évennements de mai 1968
• Les cas de cataclysme naturels

Arrêt Felix RODES (18 mai 1983) CE ÞPendant l'éruption du volcan de la Souffrière en 1976, le Préfet avait décidé une mesure d'évacuation totale de la zone menacée par le volcan. Les commerçants ont formé tout un tas de recours. Se trouvaient en balance : La notion d'ordre public, l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie

Outre la présence d'une situation annormale et grave, il faut que l'administration soit obligée d'agir dans le sens qu'elle a suivi (l'administration ne pouvait faire autrement).

1. Les effets des circonstances exceptionnelles

Cette légalité d'exception va permettre à l'administration de contourner certaines règles de forme, mais aussi certaines règles de fond. Le juge va opérer un contrôle approfondi. Il va s'attacher à vérifier la réalité des circonstances exceptionnelles. Le pouvoir n'est pas laissé entièrement aux mains des autorités administratives, tout ceci va se faire en coordination avec le juge. Lorsque l'administration agit, son pouvoir va être conditionné par le juge. Le juge va s'assurer de la nécesité de la décision et de l'adaptation des mesures de crise qui ont été décidées par rapport au but qu'il faut atteindre. Il s'agit d'un contrôle de proportionalité.

L'application de ces pouvoirs inhabituels va cesser à partir du moment ou les circonstances exceptionnelles s'arrêtent.

Le juge administratif peut être ammené à retenir la responsabilité de l'administration si l'autorité administrative continue à prendre des mesures administratives quand il n'y a plus besoin.

• Il y a des actes fautifs en période normale qui ne vont pas engager la responsabilité de l'administration en période exceptionnelle.
• Il y a des actes particulièrement graves en période normale qui constituent des voix de fait, mais qui deviennent de simples illégalités en période exceptionnelle.
• Des actes non fautifs en période exceptionnelle, peuvent tout de fois être des actes domageables et engager la responsabilité de l'administration sur le fondement du risque créé.

Arrêt REGNAULT DE ROSIERS (CE 28 mars 1919) Þ Dommages créés par l'explosion d'un dépôt de munitions en 1916 (circonstances exceptionnelles). Il s'agit d'un acte non fautif de l'administration, mais cette dernière s'est vue engager sa responsabilité sur le terrain du risque créé du fait du caractère dangereux du matériel entreposé

.

• La théorie de l'acte de gouvernement

1. Origine et définition de la notion

On appelle acte de gouvernement un acte qui est pris par les pouvoirs publics et qui est insucceptible d'être contrôlé par les autorités juridictionnelles. Il s'agit d'une parenthèse juridique. Elle se situe entre la fonction gouvernementale et administrative. Le gouvernement est naturellement conduit à edicter des actes qui correspondent à sa fonction politique.

L'administration ne se contenterait que de la gestion et de la mise en œuvre quotidiène des textes.

L'acte de gouvernement c'était un acte que le conseil d'Etat se refusait de contrôler en raison du mobile politique de l'acte. L'acte de gouvernement correspond à une notion qui apparaît à la fin du 19ème siècle. Le mobile politique va être abandonné par un arrêt du Conseil d'Etat du 19 février 1875 "Arrêt prince Napoléon". Désormais les actes de gouvernement vont être défini en fonction de la matière à laquelle ils se rattachent (ex : Les décrêts d'extradition).

1. Le champ d'application des actes de gouvernement

Il existe deux grands domaines d'application :

À Les actes du pouvoir exécutif dans ses rapports avec le gouvernement

• La décision de recourir à l'article 16 de la Constitution : Seule la décision de recourir à

l'article 16 est assimilée à un acte de gouvernement. Les décisions qui sont prises en application, peuvent faire l'objet d'un contrôle de légalité, si ces decisions relèvent du pouvoir réglementaire.

• UN décret de convocation, de clauture des sessions parlementaires
• Un décret de dissolution
• Un décret du Président de la République soumettant un projet de loi à référendum

Á Les actes de l'Etat relatif aux relations internationales

• Les actes qui sont relatifs aux traités internationaux, par exemple : La négociation, la

conclusion et l'application des traités.

• Les actes de politique internationale. Un arrêt du Conseil d'Etat 11 juillet 1975 arrêt

PARIS DE BOLLARDIERS IL s'agissait d'un décrèt instituant une zonz de sécurité dans les eaux internationales et à l'occasion d'essais nucléaires français.

• La conduite des relations diplomatiques.

1. Le régime juridiqe des actes de gouvernement

Le principe :

Immunité juridictionnelle, car aucun juge ne peut connaître de ce type d'acte. Aucune action ne peut être formée à leur encontre (ni action en annulation, ni action en vue d'obtenir des dommages et intérêts).

Les limites :

La théorie des actes détachables. Si on l'applique essentiellement dans le cadre des rapports internationaux, elle va rendre compétant le juge administratif., lorsque l'acte sera détachable des relations internationales. La décision qui va être prise par l'autorité française pourra être jugée sans que l'ordre international soit bousculé.

L'immunité recule par cette théorie et la compétence du juge administratif s'en trouve étendue.

Quelques exemples :

• Une décision qui va autoriser RMC à implanter un émetteur sur le territoire français.
• Une décision accordant un permis de construire à un Etat étranger pour l'édification de son embassade.
• Une décision d'extradition prise par un juge français suite à un accord diplomatique.

• Les sanctions au non-respect du principe de légalité

• La théorie de l'acte inexistant

• La nullité des actes administratifs

L'acte administratif illégal est un acte nul qui est cencé n'avoir jamais existé. L'annulation revient donc à constater cette nullité. Tant que la nullité n'est pas constatée par un administrateur, soit par un juge, l'acte administratif va bénéficier d'une présomption de légalité.

L'administration qui agit de manière irrégulière, peut être contrainte à une remise en état, ou condamnée financièrement (réparation par équivalent). L'acte matériel peut être constitutif d'une voie de fait, lacompétence revient au juge judiciaire. L'administration peut être condamnée à détruire les effets matériels.

• LE CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES ADMINISTRATIFS

• Variété et caractéristiques des instruments du contrôle de légalité

• La typologie des moyens de contrôle de l'administration

On peut déjà déceler un contrôle interne ou l'administration serait "son propre juge". Il s'agit des recours administratifs :

• Le recours gracieux : L'auteur de l'acte doit revenir sur sa décision
• Le recours hiérarchique : On va s'adresser à l'autorité supérieure à l'auteur de l'acte (préfet – maire)

Le fait pour l'administration de retirer ou d'abroger un acte, est aussi une forme de contrôle interne.

On peut trouver des formes de contrôles externes

• Forces politiques
• Par des règles de procédures administratives non contentieuses par exemple : la motivation, le principe du contradictoire, les enquêtes publiques.
• Par des institutions spécialisées, des institutions non judiciaires "OMBUSMAN" encètre du médiateur de la réepublique.
• Par des instances juridictionnelles, magistrats compétants ce qui renvoie à une procédure contentieuse.

Le contrôle juridictionnel peut s'effectuer selon trois méthodes:

• Par une juridiction judiciaire qui agit en qualité de droit commun (Grande Bretagne)
• Par des formations spécialisées (chambres) au sein de tribunaux ordinaires (Suisse).
• Par un ordre juridictionnel autonome particulier : La justice administrative.

• Précisions relatives aux recours administratifs

Ce type de contrôle (non contentieux) a tendance à être utilisé de plus en plus souvent. Lorsque l'administré forme un recours administratif, il ne doit pas s'agir d'une demande d'éclaircissement, mais une demande concernant un litige à résoudre.

Le recours administratif va exister en dehors de tout texte, sans condition ni de forme , ni de capacité , ni d'intérêt.

Si le recours administratif est exercé dans le cadre du délais du recours contentieux, il y aura prorogation du délais du recours contentieux. Le recours administratif est facultatif. Certains recours administratifs seront asimilés à des préalables obligatoires à la phase contentieuse. Saisine de la CADA = recours administratif préalable obligatoire avant la phase contentieuse.

• Le contrôle juridictionnel

1. La typologie

1a- La classification traditionnelle

Les pouvoirs du juge :

• L'annulation : Les pouvoirs du juge sont limités à l'annulation des actes illégaux. IL existe deux formes possibles :

• Le recours pour excès de pouvoir (REP)
• Le recours en cassation

• La pleine juridiction : Le juge va exèrcer de très larges pouvoirs. IL va donc pouvoir se substituer à l'administration et éventuellement la condamner au versement de dommages et intérêts.
• L'interprétation : Cela fait appel à la technique des questions préjudicielles.
• La répression : Les contraventions de voiries , poursuites exèrcées devant la juridiction administrative.

La question qui est posée au juge :

• Contentieux objectif : Vérification de la conformité d'ue décision administrative par rapport à la légalité. Par exemple : le REP "un procès qui est fait à un acte et non à une personne".
• Contentieux subjectif : Plein contentieux, la décision juridictionnelle ne va s'adresser qu'aux parties au litige "inter parties". Il s'agit de savoir si une personne doit être reconnue comme étant titulaire d'un droit subjectif (droit à demander réparation). La responsabilité contractuelle mais aussi extra-contractuelle.

1b- Proposition de classification de l'importance du REP

• Le contentieux de la légalité, il s'agit d'un contentieux qui va poser uniquement des questions relatives à la légalité de l'acte.
• Les recours de plein contentieux : Il existe deux formes

• Les recours ordinnaires : Consernent la responsabilité classique de l'administration, et le contentieux du contrat. La question ne va pas porter uniquement sur la légalité mais aussi sur le préjudice de la personne
• Les recours spéciaux : Contentieux électoral. Le juge peut se substituer à l'administration, rectifier des résultats et proclamer une liste gagnante. Contentieux fiscal : Le juge a la possibilité de modifier le montant de l'imposition.

Différence entre le REP et le plein contentieux

À L'objet du litige

Toute la différence entre le contentieux objectif (REP) et le contentieux subjectif. Le contentieux objectif permet de répondre à la question : Y-a-t-il méconnaissance d'une règle de droit générale et impersonnelle. Le juge va apprécier une situation individuelle dans le contentieux subjectif qui peut faire naître des droits subjectifs pour l'administré.

REP

PLEIN CONTENTIEUX

• Seule appréciation de la légalité
• IL suffit d'un intérêt à l'annulation
• Pas d'obligation de ministère d'avocat
• L'annulation vaudra à l'égard de tous

Conclusion à fin de réparation impossible

• Condamnation possible de l'administration
• IL faut un "droit violé" (disposition contractuelle méconnue)
• Obligation d'avocat
• La décision ne va conserner que les parties

Conclusion à fin d'annulation possible

1. Les modalités

Le contrôle comporte deux modalités :

1 moyen directe : Recours en annulation (REP)

1 moyen indirect : L'exception d'illégalité. Cela signifie qu'à l'occasion d'une mesure au présent, vous allez contester indirectement la légalité d'un acte règlementaire. Contestation possible (en dehors du délais de droit commun de deux mois) que pour un acte de valeur règlementaire .

Si le recours en annulation a pour effet de faire annuler l'acte illégal, l'exception d'illégalité n'a pour effet d'écarter ponctuellement l'application de l'acte contesté. Si l'exception d'illégalité aboutit, l'acte illégal restera présent dans l'ordonnancement juridique, c'est à dire qu'il devra être à nouveau écarté à l'occasion de chaque procès. L'exception d'illégalité ne peut entrainner qu'une simple contestation de l'illégalité de l'acte, et non son annulation.

Alors que le recours en annulation doit être soumis à la seule compétence de la légalité (Coseil d'Etat), l'exception d'illégalité peut être soulevée devant tout tribunal.

A l'occasion d'un recours direct (délais 2 mois), l'exception d'illégalité peut être soulevée à tout moment.

• La mise en œuvre du principe de légalité par la voie du REP

• Définition, origine et éléments caractéristiques du REP

On appel REP, le recours pour lequel le requérant demande au juge de contrôler la légalité d'une décision administrative et d'en prononcer l'annulation si cette décision est illégale.

Le REP est une création de la jurisprudence. Il est régit par jeu de textes, un texte de 1790 et une loi de 1872. Les recours étaient à cette époque aux cas d'incompétence et aux vices de forme. Ce champ d'application va s'étendre au détournement de pouvoir et aux violations de la loi.

Le REP provient du recours hiérarchique. Il s'est transformé pour devenir un recours de droit commun de plus en plus accessible pour les administrés.

Le REP rese possible même lorsqu'un texte va exclure la possibilité de tout recours (sauf si le REP est visé). Le REP a été érigé par le juge au rang des principes généraux du droit.

• Les conditions de recevabilité du REP

1. Conditions tenant à la nature de la décision contestée

Il doit s'agir d'une decision administrative. Il doit s'agir d'un acte administratif, pas d'un acte étranger, pas d'un acte législatif. Cette décision doit exister. Une décision émanant de l'administration est existante.

Il doit s'agir d'une décision administrative unilatérale, un REP ne peut être formé à l'encontre d'un contrat, sauf dans la théorie des actes détachables (ex : un acte préparatoire au contrat, un acte d'application).

Il doit s'agir d'une décision administrative unilatérale qui fasse grief. Il faut que le requérant invoque un préjudice. Il faut que le REP soit dirigé uniquement contre les mesures exécutoires (qui va modifier un ordonnancement juridique en créant des droits et des obligations).

1. Les conditions de recevabilité tenant au requérant

• La capacité pour agir

Il faut que le requérant ait la possibilité d'ester en justice. Le juge administratif a apprécié largement cette capacité à agir.

• L'intérêt à agir

Le requérant doit également justifier d'un intérêt à l'annulation de l'acte. Il doit invoquer un intérêt personnel qui n'est pas necessairement exclusif. Le juge admet la défense de l'intérêt collectif par une individuelle personne physique. L'intérêt pour agir des associations dans certains cas.

S'agissant d'un recours contre la nomination d'une personne à un poste, seul a intérêt à attaquer cette nomination l'individu qui établit qu'il aurait pu être nommé à la place de la personne qui l'a été. Elle est titulaire des mêmes diplômes, de la même formation. L'intérêt ne doit pas être laisé trop indirectement, il faut une certaine réalité du tord qui est causé.

CE (1971) DAMASIO Þ Un hôtelier a été considéré comme étant recevable à attaquer un arrêté ministériel qui était venu fixer les dates de vacances scolaires qui avaient des répercutions sur l'activité économique des commerçants. Le CE reconnaît un intérêt à agir.

Une autorité publique peut exercer un recours pour excès de pouvoir contre un acte émanant d'une autorité publique de tutelle. Le REP connaît un certain nombre de limites :

• L'irrecevabilité des fonctionnaires à agir contre la seule organisation du service
• Le recours est recevable contre les mesures qui vont conserner le statut et les intérêts de carrière de l'agent.
• L'irrecevabilité des usagers d'un service public contre les nomminations internes. Le CE a été ammené à traiter, il a refusé la recevabilité. Exemple : Les étudients contestaient la nommination d'un enseignant. Le juge estime que l'intérêt à agir pour les personnes physiques peut être aussi bien matériel que moral mais dans tous les cas légitime.

1. Les conditions de recevabilité tenant aux formes et aux délais

À Formes

Le REP se fait sur papier simple avec un droit de timbre de 100 francs. Sur le papier, présentation des arguments et joindre à cette lettre une copie de la décision contestée.

Á Délais

Représente une des conditions déterminantes. Suite à une decision explicite le délais de droit commun est de deux mois à compter soit de la notification, soit à compter de la publication.

Suite à une décision implicite de rejet, le délais est de deux mois après les deux mois de silence qui seraient gardés par l'autorité administrative. Les délais courts sont pour respecter la stabilité des rapports juridiques.

Ces délais ne sont opposables qu'à partir du moment ou ils ont été mentionnés dans la décision administrative adressée à l'administré.

1. Les conditions de recevabilité tenant à l'absence de recours parallèle

Le recours parallèle c'est lorsque l'administré va disposer d'un autre recours qui va lui permettre d'échappoer aux conséquences de l'acte.Le recours parallèle peut être soit un recours porté devant le juge judiciaire, soit devant le juge administratif dans l'hypothèse du plein contentieux.

Le Conseil d'Etat a considéré que ce recours parallèle constituait une fin de non recevoir (le REP étant irrecevable). Cette position a été assouplie depuis que le REP s'est démocratisé, qui est devenu un recours de droit commun. L'existance d'un recours parallèle est considéré comme consiliable avec un REP lorsque le juge estime que l'on est en présence d'un acte détachable. Il est toléré la possibilité de disposer d'une autre forme de recours possible.

• Les cas d'ouverture du REP (la légalité interne des actes)

On peut appeler cas d'ouverture ou moyen d'annulation les différentes catégories d'irrégularités dont la contestation par le juge va entrainner l'annulation de l'acte.

Il existe 4 cas d'ouverture :

• L'incompétence
• Le vice de forme
• la violation de la loi
• Le détournement de pouvoir (détournement de procédure)

1. Notion de cause juridique

Cette notion apparaît grâce à une décision du CE (1953) Ste Intercopie. Ces 4 cas d'ouverture apparteneient à une même cause juridique, l'illégalité de la décision attaquée.Il faut attendre l'arrêt de 1953 pour voir éclater cette unicité. Ceci avait en effet pour conséquence de permettre au requérant de formuler des arguments juridiques différents de ceux qui étaient initialement défendus devant le juge des excès de pouvoirs. Toute argumentation qui se situe à l'intérieur de la même cause juridique peut être présentée à tout moment (après le délais et pendant l'instance) mais à une condition dès lors que le premier moyen de cette cause a été soumis au juge dans le délais du recours contentieux.

On dit que l'unité de la cause juridique l'emporte sur l'exigence du délais de deux mois.

Le Conseil d'Etat, par cet arrêt va obter pour une solution intermédiaire entre l'unité et la pluralité des causes. De là, va naître la distinction entre légalité interne et légalité externe.

Le Conseil d'Etat va distinguer 2 causes juridiques possibles à l'appuie du REP :

• La légalité interne : La violation de la loi

: Le détournement de pouvoir

• La Légalité externe : L'incompétence

: Le vice de forme

Les effets sont les suivants : L'administré qui dans les deux mois du recours n'a invoqué que des moyens d'illégalité externe, ne peut plus une fois le délais expiré développer des arguments qui vont relever de la légalité interne.

1. Les illégalités externes

Il s'agit d'étudier la qualité de l'auteur de l'acte. IL s'agit d'observer la façon dont l'acte a été pris (élaboration des actes administratifs).

1. Les illégalités internes

Cela revient pour le juge à observer le fond de l'acte, son but, ses motifs.

Le détournement de pouvoir

Il y a détournement de pouvoir lorsque l'administration va user de ses pouvoirs dans un autre but que celui dans lequel ils lui ont été conférés. L'autorité administrative va poursuivre un but irrégulier.

Ce cas d'ouverture pose un problème délicat pour le juge car il va devoir contrôler des éléments subjectifs (l'intentionnel, la moralité administrative)

Le détournement de pouvoir est une notion affirmée par l'arrêt PARISET.

CE 1875 arrêt PARISET Ý Un Préfet avait ordonné la fermeture d'une usine qui fabriquait de allumettes. Le Préfet va faire application de pouvoirs au titre de la police des établissements dits dangeureux. Mais en réalité, le Préfet avait utilisé ses pouvoirs dans l'intérêt financier de l'Etat, car une loi de 1872 qui instituait le monopole de l'Etat prévoyait le versement d'indemnités aux sociétés qui assuraient ce type d'activité. Pour échapper au versement d'indemnité, le Préfet a utilisé le pouvoir de police.

Les cas enregistrés

L'autorité administrative va agir dans un but d'ordre privé

Soit l'administration agit dans le cadre d'un intérêt personnel

CE 1971 arrêt ZIMERMANN Ý Un maire avait fixé les heures d'ouverture de la mairie de sorte que l'instituteur ne puisse pas en assurer le secrétariat

CE 1934 arrêt RAULT Ý Un maire utilise ses pouvoirs de police pour fermer un établissement de danse parce que celui-ci concurençait son propre débit de boisson.

Soit l'administration agit dans l'intérêt d'un tiers

Un maire va interdire la circulation devant une maison dans l'intérêt de son propriétaire

Le maire limite la pratique du commerce ambulant afin de protéger les intérêts de certains commerçants sédentaires.

L'autorité administrative agit dans un but d'intérêt public détourné

Dans un but d'intérêt général autre que celui que celui qui a été prévu par les textes.

CE 1924 arrêt BEAUGE Ý Le maire impose l'usage de cabine de bain dans l'intérêt financier de la commune.

CE 1979 arrêt ville de VIRY-CHATILLON Ý Le maire utilise ses pouvoirs de police en matière d'édifice menaçant ruine pour faire évacuer une association avec laquelle la commune se trouvait en litige.

L'autorité administrative va agir en opérant un détournement de procédure.

Pour éviter les contraintes de la procédure normale, l'autorité administrative va utiliser une autre procédure que celle normallement prévue.

CE 1983 arrêt commune de GUIDEL Ý Au lieu de mettre en œuvre la procédure d'expropriation, l'autorité administrative va recourir à une autre procédure celle d'allignement des voies publiques.

CE 1960 arrêt FRAMPAR Ý Le Préfet d'Alger avait utilisé ses pouvoirs de police judiciaire pour opérer une saisie de journaux alors qu'il devait recourir à des mesures relevant de la police administrative qui étaient destinées à éviter d'éventuels troubles à l'ordre public.

Caractéristiques et limites

Le détournement de pouvoir représente un cas d'annulation qui est très souvent sanbctionné par le juge administratif. Cela tient souvent à la pluralité des buts. La difficulté est que le juge va devoir déterminer quel est le but principal de la décision contestée. Si le but principal est considéré comme étant conforme à l'intérêt général, le juge n'annulera pas la décision.

La deuxième raison tient au fait de la difficulté de faire la preuve du détournement de pouvoir. La subjectivité d'un tel moyen va souvent obliger le juge à se contenter des présomptions sérieuses à défaut de véritables preuves. En la matière, le juge ne va pas imlposer la charge de la preuve au seul demandeur. Le juge va partir des faits allignés par le requérant. Il va s'aider de l'ensemble du dossier, il peut être créatif par exemple :

CE 1954 arrêt BAREL Ý Dans cet arrêt, le CE va opérer un renversement de la charge de la preuve en exigeant de l'administration qu'elle établisse elle-même l'inexactitude des allégations du requérant. Le sieur BAREL était candidat au concours d'entrée à l'ENA, mais il ne trouve pas son nom sur la liste et ce pour des motifs politiques. Le CE va annuler la mesure administrative.

La violation de la loi

Ceci va nous permettre d'étudier les motifs de l'acte administratif et son appréciation par le juge et donc de l'intensité du contrôle juridictionnel.

C'est de loin le moyen d'annulation le plus utilisé

Il faut comprendre la violation d'une règle de droit positif, c'est à dire englobant également les règlements, les principes coutumiers et les principes jurisprudentiels.

La violation de la loi sera constatée par le juge pour excès de pouvoir lorsque l'administration n'aura pas respecté les conditions de fond qui s'imposent en la circonstance. Ce sont des motifs de droit et des motifs de fait.

La nature des illégalités relatives aux motifs d'un acte

Les éléments qui on conduit l'administration à agir de telle ou telle façon.

Le contrôle sur les motifs de droit

Il existe 3 notions :

À Le cas d'un acte qui serait pris en dehors du champ légal d'application

L'administration va invoquer un fondement textuel qui ne va pas s'appliquer à la situation

Á Le défaut de base légale

L'administration va se fonder sur un texte qui n'existe pas, qui n'existe plus, qui est illégal par exemple : L'application d'un POS qui n'a pas été publié

 L'erreur de droit

L'administration va se tromper sur le sens à donner aux règles applicables.

CE 1948 arrêt Ste d'exploitation des thermes d'ENGUIN Þ Le Préfet va interdir la roulette au casino en se fondant sur un texte qui interdit les jeux de boules et les jeux dits similaires. La roulette ne fait pas partie de cette dernière catégorie.

Le contrôle sur les motifs de fait

Il s'agit de relever une erreur de fait de l'administration

Il existe deux degrés d'intensité :

À Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits

Une décision va être considérée comme étant illégale, si elle est fondée sur des faits qui sont

Á Le contrôle de la qualité des faits

Par qualification il faut comprendre l'examen par le juge administratif de la relation qui existe entre les faits qui sont invoqués et la décision qui a été prise par l'administration. Le juge va devoir s'assurer que la validité de l'acte est bien conditionné par les circonstances de fait qui sont invoqués. Il est fréquent que les textes conditionnent l'action de l'administration à certaines circonstances de fait.

CE 1914 arrêt GOMEL Ý Le sieur GOMEL avait demandé un permis de construire à Paris, place Beauvau. Le Préfet lui refuse le permis et l'autorité administrative va appliquer une loi du 13 juillet 1911 qui prévoyait la possibilité d'un tel refus de permis si le projet portait atteinte à une perspective monumentale. L'arrête préfectoral de refus était il légal ?

• Est-ce que la dite place constitue une perspective monumentale ?
• Est-ce que la construction envisagée porte atteinte à cette perspective ?

Ce type de contrôle est obligatoire. Le CE peut contrôler la qualification juridique des faits en tant que juge de l'excès de pouvoir, mais également en tant que juge de cassassion et dans ce cas il va contrôler la qualification juridique des faits opérés par les juges du fond.

L'intensité du contrôle exercé par le juge

* Du point de vue des pouvoirs du juge

Le juge va exercer un contrôle plus ou moins poussé

À Le contrôle restreint (minimum)

Le contrôle est restreint lorsque la décision administrative ne se fonde que sur des configurations d'opportunité par exemple : L'octroi d'une gratification, le choix d'un nom de rue.

Lorsque le juge est techniquement incompétant pour apprécier certaines matières (la valeur d'une copie d'examen, l'appréciation de la qualité d'une pièce de théatre).

Le juge va contrôler les moyens de légalité externes, en ce qui conserne le contrôle de la légalité interne,le juge ne peut contrôler que l'erreur manifeste d'appréciation (EMA). C'est une erreur grossière, évidente, flagrante, flagrant délit administratif, illégalité prise sur le fait.

Á Le contrôle normal

Il s'agit d'un contrôle classique qui est exercé par le juge des excès de pouvoir qui va contr^ler les moyens de légalité externe, mais aussi interne.

Son contrôle va porter sur des motifs de droit, mais aussi sur des motifs de fait.

 Le contrôle maximum

C'est la théorie du bilan. Il s'agit de déterminer le caractère excessif d'une décision prise par l'administration. Pour ce faire, le juge va opérer une balance des intérêts en jeu, théorie du bilan coùt-avantages, c'est à dire confronter les avantages avec les éventuels inconvénients.

Cette théorie est apparue en matière d'expropriation avec une décision: CE 1971 arrêt ville neuve LILLE EST. Les annulations sont toutefois assez rares.

CE 1972 arrêt Ste civile Ste Marie de l'assomption Þ Un projet d'autoroute à Nice qui venait ceinturer entièrement un établissement psychiatrique

CE 1979 arrêt BREXEL Þ Une acquisition trop coûteuse d'un hotel particulier destiné à acqueillir des étudiants et les enseignants à l'école des ponts et chaussées

Le Conseil d'Etat est devenu un juge économique et social et de plus cette théorie du bilan est à l'origine des fameuses études d'impactes qui ont été prévues au titre de la loi de 1976 (protection de l'environnement).

Le contrôle de proportionalité des mesures de police administrative. Il s'agit pour le juge de s'assurer de la proportionalité entre la menace réelle de trouble à l'ordre public et la mesure de police qui a été décidée pour y faire face.

CE 1933 arrêt BENJAMINÞ Un maire a été sanctionné par le CE parcequ'il avait interdit de faire une conférence au motif suivant : Risque de trouble parce que le sieur BENJAMIN avait dans des écrits critiqué des enseignants de l'enseignement laïc. Le maire n'aurait pas du interdire à une personne de s'exprimer.

Le contrôle de proportionalité va être étendu à d'autres matières mais qui vont toucher aux libertés fondamentales. Toute la police des étrangers, les mesures d'expultion illégales ayant exèder ce qui est necessaire à la défense de l'ordre public.

Des pouvoirs del'administration

Le contrôle des décisions prises en vertue d'un pouvoir discressionnaire

• Le principe

L'autorité administrative qui va disposer des prérogatives discressionnaires peut agir ou ne pas agir avec une grande liberté. Le juge ne peut pas porter atteinte à cette liberté dès lors qu'elle va s'exercer de manière régulière. C'est le cas lorsque l'administration va disposer d'un pouvoir d'opportunité (le nom d'une rue)

• Les limites

Le juge peut exercer un contrôle minimum par le moyen du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.

Le contrôle des décisions prises compétence liée

Le pouvoir de l'administration est subordonné à un élément qui a été précisément défini par un texte de loi par exemple : ouverture des pharmacies (Nb d'habitant pour ouverture). L'administration est liée par les besoins des administrés pour prendre une décision.

Le contrôle du juge , dans l'hypothèse ou le Préfet donne son aval pour une ouverture, va être un contrôle restreint. Les cas de compétence liées impose un contrôle maximum des juges.

• Les effets de la décision juridictionnelle rendue sur REP

Le juge peut soit :

• Rejeter la requète
• Annuler la décision administrative (annuler tout ou partie).

Le juge ne peut pas prescrir des voix d'exécution contre l'administration. Il ne peut pas en principe adresser des injonctions à l'administration. Mais le juge a la possibilité d'enjoindre à l'administration de se conformer aux décisions et ces injonctions peuvent être assorties d'astreintes

• Arrêt de rejet

Ils n'ont que l'effet relatif de la chose jugée

• Arrêt d'annulation

Ils ont l'effet absolu de la chose jugée, c'est à dire que les arrêts d'annulation vont s'imposer à l'administration et à l'ensemble des pouvoirs publics. Les arrêts d'annulation vont s'imposer aux tribunaux mais aussi aux tiers

CE 1912 arrêt BOUSSUGEÞ Le CE va prévoir la possibilité d'une tierse opposition dans le cadre du contentieux de l'excès de pouvoir. Lorsque le tiers opposant va invoquer un droit laisé ou volé.

La tierse opposition : voix de droit qui est ouverte à toute personne qui n'est pas présente ou représentée dans un procès et qui v alui permettre de remettre en cause le jugement qui en résulte, lorsque toutefois celui-ci va porter atteinte à ses propres droits.

CHAP II : LE DROIT DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

SECTION 1 : Les critères d'identification des contrats administratifs

Pour répondre à des besoins d'intérêt général, l'administration utilise l'acte administratif unilatéral.

L'administration procède par le moyen de la technique bilatérale

Le recours à la technique contractuelle se base sur l'accord des volontés entre les cocontractants. Cela s'explique par un certain libéralisme économique. Il faut distinguer entre les contrats administratifs et les contrats de l'administration d'une part, l'administration va passer des contrats identiques à ceux des particuliers et en cas de litige, la compétence est (droit privé). Et d'autre part, ladministration va passer des contrats qui sont soumis au droit public.

• LES CONTRATS ADMINISTRATIFS DU FAIT DE LA LOI

• L'APPORT DE LA JURISPRUDENCE

• La prise en compte du critère organique

• L'hypothèse de 2 personnes publiques cocontractantes

exemple de contrat privé passé entre 2 personnes publiques

Un contrat commercial passé entre deux EPIC : entre la SNCF et EDF

Un contrat passé entre une commune et EDF

• L'hypothèse de 2 personnes privées cocontractantes

Aucun problème, le contrat passé est bien un contrat privé. Le juge administratif va avoir à connaître de ce contrat

• L'objet du contrat

Les contrats qui sont passés et qui ont pour objet des travaux qui appartiennent par nature à l'Etat (les travaux de voiries nationale), les tunnels. La jurisprudence portant sur la construction d'autoroute

TC arrêt St PEYROT 8/07/1963Þ Une convention passée entre deux personnes morales de droit privé. Un contrat de travaux passé entre un concessionnaire d'autoroute et une entreprise privée PEYROT. Des maneuvres sont reprochées à la Ste d'autoroute : litige : TC

Le TC va reconnaître la compétence du juge administratif car il estime que la ste concessionnaire s'est substituée à l'Etat en ce qui conserne ce type de travaux. La Ste a agit pour le compte de l'Etat du fait de la nature des travaux.

• Le critère du mandat express

Le juge va faire application de la théorie du mandat car le véritable critère ne va pae être la nature des travaux, mais celui de la transparence (qui se cache derrière la personne privée ?).

CE 18/06/1976 Arrêt dame CURARD Þ Un contrat conclu entre le CCF et des personnes rappatriées d'affrique du nord. Le juge a estimé qu'il s'agissait d'un contrat administratif car c'est l'Etat qui intervenait à travers la banque et que celle-ci était un intermédiaire des pouvoirs publics qui avaient décidé ce type d'aide.

• Le critère relationnel ou le mandat tacite

Il peut s'agir d'un contrat passé par une personne privée qui va agir implicitement pour le compte d'une personne publique. Le critère relationnel va renvoyer au critère organique. Le juge va se livrer à des examens et va prendre en compte des indices.

• Le fait que les travaux soient subventionnés par une personne publique
• Le fait qu'en cas de responsabilité engagée, la personne publique va se substituer à la personne privée
• Les ouvrages achevés deviennent la pleine propriété de la collectivité publique.

Le critère organique peut être considéré comme un critère évolutif compte tenue des exceptions. Il ne donne plus entière satisfaction (à lui seul), le juge a été obligé de faire appel à un deuxième critère.

• L'addition d'un critère alternatif

• Le critère du régime

1. Les clauses exorbitantes

Le juge va devoir analyser le contrat pour identifier la notion de clause exorbitante de droit commun.

• Le pouvoir de résiliation unilatéral de l'administration
• Le pouvoir de modification unilatéral du contrat
• Le pouvoir de contrôle permanent sur les résultats financiers
• Les clauses de moralité. L'administration peut contraindre l'entraprise cocontractante à demander une autorisation spécifique.
• Les clauses tirées du cahier des clauses administratives générales (acte type qui sert de modèle cadre imposé à l'entreprise privée°.

1. Le régime exorbitant

Les contrats sont conclu dans un contexte juridique imposé par le législateur et ce contexte va entrainner des suggestions particulières pour les parties au contrat. Cette expression est utilisée pour la première fois par le CE en 1973.

CE 19/01/1973 Société d'exploitation électrique de la rivière du SANT Þ Un décret de 1955 oblige EDF a acheter l'énergie électrique qui est produite par des producteurs autonomes. La ste requérante se trouvait dans cette situation. EDF va refuser de contracter sur la base du décret de 1955. EDF veut bien le faire mais à des conditions moins avantageuses. Le CE va estimer qu'il s'agit bien ici d'un contrat administratif,

• du fait du régime exorbitant du droit commun dans lequel ce contrat s'inscrit,
• du fait du cadre législatif et règlementaire du contrat

Le caractère obligatoire de l'achat par EDF, l'intervention du ministre compétent en cas de désaccord entre EDF et ses producteurs. C'est donc le régime exorbitant du contrat qui est visé et non pas l'existance de la clause exorbitante.

Ce critère va venir élargir le critère de la clause exorbitante, encore fallai-il que le critère organique soit vérifié.

• Le critère matériel

Ce critère est aussi qualifié de finaliste si son but est de répondre à une mission de service public

Il existe deux façons principales :

• Participation directe du cocontractant

Dans cette hypothèse, tout part du contrat. C'est le contrat qui fait directement participer le cocontractant privé à l'exécution du service public.

CE 20/04/1956 arrêt époux BERTIN Þ Les époux BERTIN avaient été autorisé à acqueilir des réfugiés qui étaient en instance de rapatriement. Litige concernant les aides. Le CE va estimer qu'il s'agit d'une activité de secours public pouvant donner lieu à la conclusion d'un contrat administratif. Le dit contrat a eu pour objet de confier aux intéressée l'exécution même du service public.

• Procédé contractuel

Va être considéré comme une mdalité d'exécution du service public. Dans cette hypothèse, tout ne part pas du contrat, tout part de la volonté des services publics d'engager une action qui va répondre d'une mission de service public. Le contrat n'est qu'un moyen de réalisation de cette action.

CE 20/04/1956 arrêt ministre de l'agriculture contre les consorts GRIMOIRE Þ Le législaeur avait décidé de créer un service public concernant la conservation et l'exploitation de la forêt (reboisement de la forêt, mais par l'administration).Le CE considère que les contrats passés entre les propriétaires sont des contrats administratifs parce que l'utilisation constituerait l'une des modalité de l'exécution même de ce service public.

SECTION II Le régime juridique des contrats administratifs

• LA FORMATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

• Les règles de compétence, de forme et de procédure

Les règles de compétense peuvent imposer la délivrance d'abilitations préalables à la formation de contrats administratifs. Ces abilitations peuvent prendre des formes différentes:

• Autorisations budjétaires, autorisations parlementaires (environnement, industrie)
• Des délibérations d'assemblées locales qui vont décider de contracter

L'approbation est parfois nécessaire pour que le contrat soit valablement engagé. Si certains contrats peuvent être passés verbalement, dans la plupart des cas il faut un écrit. Dans certains contrats l'écrit est obligatoire (marchés publics).

Les normes contractuelles sont élaborées sous la forme de cahier des charges dans lequel seront consignées les modalités d'exécution des contrats. Le cocontractant de l'administration ne peut pas discuter le contenu de ces documents, il doit accepter en bloc la totalité des dispositions. Dans le cahier des charges on trouve des dispositions contractuelles et des dispositions règlementaires. On dit que le chier des charges est un acte mixte, en particulier lorsque les dispositions vont régir les rapports entre la Ste concessionnaire et les usagers.

• Le choix du cocontractant de l'administration

Le risque de favoritisme par exemple faire appel à un service de médiocre qualité parce que le prix est le plus bas sans avoir fait jouer la compétition sont deux choses à éviter.

Certains contrats sont passés en toute liberté par l'administration, par ex : Les contrats de concession. En matière de marché public, des règles très strictes existent qui vont encadrer toutes ces procédures de choix du cocontractant.

En matière de marché public, c'est l'appel à la concurrence qui va prévaloire

• L'adjudication

C'est un mode de passation d'un marché qui était très utilisé par l'administration, mais qui aujourd'hui est délaissé (par l'Etat) car ce procédé limite le choix de l'administration.

Ce procédé va imposer une automaticité quasi parfaite car il va procéder (pour l'administration) avec le moins-disant. Cette technique prévoit une mise en concurrence publique

• L'adjudication ouverte

Cette procédure va démarrer avec un avis public qui va permettre de connaître :

• L'objet du marché
• Les conditions du marché

Cet avis public va permettre d'attirer les divers candidats. Les candidats vont remettre leurs soumissions sous plis fermés. Ces soumissions vont être remises au bureau d'adjudication. Les candidats vont faire une proposition de prix auquel ils acceptent de prendre le marché.

Ex : Une commune demande au comptable de regarder les polices d'assurance Þ appel d'offre d'assurance. Le bureau d'adjudication va pouvoir décider de sélectionner les soumissionnaires admis à prendre part à l'adjudication. Les plis sont alors décachetés et le marché revient obligatoirement au moins chèr par rapport au prix maximum fixé par l'administration.

• L'adjudication restreinte

Cette formule est utilisée lorsque le marché proposé necessite de la part des candidats une réelle spécificité. Dans ce cas, le bureau d'adjudication dispose d'un pouvoir discressionnaire qui lui permet de dresser une liste d'entreprise capable de faire le chantier. Cette sélection ne va pas engager la collectivité publique. Celle-ci ne sera liée qu'a partir de l'approbation du résultat de l'adjudication. Ce résultat va être prononcé par l'exécutif de la personne publique.

On a longtemps considéré que l'adjudication doive être utilisé dans un but de gestion (limite des dépenses publiques). Cette procédure a connu deux sortes de déviations :

• La concurrence est souvent faussée par le jeu d'entente
• En période de crise sociaux économique, certaines entreprises accèptent des adjudications à des prix défiants toute concurrence et qui n'ont pas tenu leur engagement.

Actuellement, on utilise l'adjudication dans le cas ou le risque du favoritisme est important. Cette technique semble être de plus en plus abandonnée par rapport à des méthodes plus simples.

• La procédure d'appel d'offre

Cette procédure comporte un appel à la concurrence soit large (appel d'offre ouvert), soit appel d'offre restreint. Dans le cas de cette procédure, même mécanisme de soumissions, mais dans ce cas elles ne vont servir qu'à éclairer l'administration. L'appel d'offre n'entraînne pas d'attribution du marché au moins cher parce que dans ce cas le marché est attribué au mieux-disant. L'administration prend en compte le prix, mais aussi la qualité des prestations. L'administration va rester libre de choisir son contractant. Environ 40 % des marchés de l'Etat sont passés par le moyen de l'appel d'offre.

• La technique du marché négocié (de gré à gré)

L'Etat va utiliser cette technique pour environ 55 % des marchés. Dans ce cas, la liberté de l'administration est complète. Cette procédure peut être utilisée pour tous les contrats que va passer l'administration. Il faut que ces contrats soient prévus par le législateur.

Grâce au droit communautaire, la matière a largement évoluée. Le droit interne a été influencé par le droit communautaire car il va imposer un cadre de transparence dans le passation des marchés.

En 1991, a été mise en place une mission d'enquête sur les marchés.

En 1992, (loi du 4/01), loi qui va soumettre la conclusion de certains contrats de travaux à des règles impératives de publicité et de mise en concurrence. Cette loi prévoit la technique du référé pré-contractuel. Le référé c'est une procédure d'urgence qui va permettre au juge de prononcer des mesures soit conservatoires, soit des mesures d'instruction, soit une allocation de provision. Le référé précontractuel va permettre de sanctionner immédiatement les méconaissances des obligations de publicité et de mise en concurrence dans la procédure de passation des marchés publics et délégation des services publics.

Les candidats refusés, le Préfet peuvent déclancher le référé. Après un recours administratif qui va être exercé auprès de l'autorité mise en cause.

Le juge va disposer de nombreux pouvoirs :

• suspention du contrat
• suppression des clauses illégales
• enjoindre à la personne publique de se conformer aux obligations. Cette injonction peut être assortie d'une astreinte.

• L'EXECUTION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS

• Les pouvoirs exorbitants

Ces pouvoirs ont deux catégories :

• Les clauses exorbitantes qui proviennet du contrat, du chier des charges
• Les clauses extra-contractuelles, des dispositions qui ne figurent pas au contrat mais qui sont imposées à l'entrepreneur.

• Le droit de direction et de contrôle

Contrairement au droit privé, le cocontractant de l'administration est placé devant un contrôle permanent en ce qui conserne l'exécution du contrat. Par exemple, dans le des marchés de travaux publics, l'entrepreneur va devoir se soumettre à des instructions qui seront directement données par la personne publique. L'entrepreneur va accepter cette dépendance technique.

• Le pouvoir de sanction

Si le cocontractant vient à manquer à ses obligations, l'administration peut lui infliger des sanctions soit contractuelles, soit d'origine extra-contractuelles.

CE 31/05/1907 Þ arrêt DEPLAQUE : Concessionnaire d'un éclairage municipal qui n'avait pas rempli certaines obligations contractuelles spécifiées dans le contrat. Ce contrat n'avait prévu aucune sanction pour faire face à ce type de dysfonctionnement. Le juge a toutefois retenu des sanctions non prévues dans le contrat.

• Le pouvoir de modification unilatéral du contrat

Dans ce cas, la jurisprudence administrative va faire application du principe de mutualité du service public. Ce principe va, par la force des choses, entraîner une certaine flexibilité de la situation contractuelle. On a pu estimer que ce pouvoir unilatéral, dans la nécessité, réserve à l'administration le pouvoir absolu et exclusif de l'organisation des services publics.

Ceci a conduit certains auteurs à dire que ce pouvoir ne devait être reconnu que dans le cas des contrats administratifs qui étaient passés avec des personnes privées et qui pouvaient être reconnus comme des contrats administratifs du fait de la participation à un service public.

Pendant très longtemps, le Conseil d'Etat va hésiter mais pourtant cette théorie va être esquissée lors de l'arrêt compagnie nouvelle du gaz de DEVILLE-LES-ROUEN le 10/01/1902.

Cet arrêt a pour cadre le conflit entre les gaziers et les électriciens. La commune avait passé un contrat en 1874 avec une société qui devait assurer l'éclairage au moyen du gaz avec attribution d'un monopole. L'électricité se développe, la commune demande donc à son concessionnaire d'assurer l'éclairage public avec ce nouveau moyen. Le concessionnaire de gaz ne veut pas, la commune fait donc appel à une compagnie d'électricité pour lui proposer la concession de l'éclairage public. La compagnie nouvelle forma un recours pour violation du monopole. Le CE va reconnaître à l'administration la possibilité de modifier unilatéralement le contrat. Son raisonnement est le suivant : puisque les parties au contrat n'avaient rien prévu au sujet de l'éclairage public, le juge s'est autorisé à donner une solution d'équité, c'est à dire qu'il est allé rechercher quelle est l'intention véritable de chaque partie et a du interprèter le silence des parties. Il en déduit que l'administration doit d'abord proposer à la compagnie de gaz d'exploiter l'éclairage public par l'électricité, ce qu'elle a fait. Et si celle-ci refuse, le CE estime que l'administration est tout à fait fondée à faire appel à un tiers.

Cette jurisprudence a connu une portée considérable, car elle a imposé aux concessionnaires du service public d'adapter leurs structures à l'évolution et aux nécessités du service public

Le critère essetiel pris en compte par le juge, c'est l'évolution technique.

Cette jurisprudence en appelle une autre CE 21/03/1910 Þ Compagnie générale Française des tramways.

Une concession avait été accordée par l'Etat à cette commune et le préfet des Bouches du Rhone va fixer pour son département l'horaire du service d'été et va surtout imposer à la compagnie générale d'augmenter le nombre des rames en service

Le litige va naître parce que le concessionnaire va se baser sur un cahier des charges du contrat qui prévoyait un minimum derames à mettre en service. Si au cas où ce seuil devait être relevé, il devait l'être qu'après accord entre le concédant et le concessionnaire.

Le juge sur des conclusions de Léon BLUM, va opérer un revirement de jurisprudence en considérant que les besoins d'un tel service public n'ont pas un caractère invariable. Autrement dit, c'est l'augmentation de la population que le juge administratif va mettre en avant dans cette jurisprudence. En contre-partie, de mutabilité du contrat, le juge va dans le même temps admettre que le concessionnaire pouvait formuyler une demande d'indemnité.

• Le droit de résiliation par l'administration

L'administration peut être amenée à décider la résiliation dans plusieurs cas de figure :

• Résiliation sanction : si la résiliation est abusive, le cocontractant peut saisir le juge et avoir des indemnités. Le juge n'a pas le pouvoir d'annuler la résiliation.
• La résiliation peut être décidée "normalement" des dispositions contractuelles.
• La résiliation peut être prononcée dans l'intérêt du service. Il ne s'agit pas d'une sanction mais d'une prérogative que l'administration peut utiliser pour des motifs d'intérêt général. Dans ce cas, le juge a estimé que le cocontractant avait le droit à indemnité pour le préjudice subi, puisqu'il n'avait commis aucune faute.

• L'équilibre financier du contrat administratif

• La théorie du fait du prince ou l'aléa administratif

Le fait du prince : C'est l'administration qui va prendre des mesures qui vont causer des préjudices aux cocontractants, c'est à dire des mesures ayant pour conséquences de rendre plus difficile et plus onéreuse l'exécution du contrat administratif.

1. Les conditions d'application

Cette théorie ne joue pas lorsque la mesure en question va provenir d'une personne publique différente de celle qui a passé le contrat.

Même lorsqu'il s'agit d'une mesure prise par l'administration cocontractante, la doctrine est assez partagée. Certains auteurs estiment que cette théorie s'applique que pour les mesures extra-contractuelles (mesures de police, fiscale) et d'autres auteurs estiment que cette théorie s'applique aussi bien au pouvoir extra-contractuel et à ses pouvoirs contractuels (pouvoir unilatéral).

1. Les effets de la théorie pour le cocontractant

L'application de cette théorie ouvre droit à une indemnisation intégrale du cocontractant dès qu'il est constaté une simple aggravation des charges, du fait de la répercution de la mesure édictée par la personne publique.

La théorie est en quelque sorte la contre-partie du pouvoir de modification unilatéral de l'administration.

• La théorie de l'imprévision correspond à un aléa économique

L'imprévision, c'est la survenance de fait nouveaux, étranger à la volonté des parties et surtout qui va entraînner un boulversement des conditions économiques d'exécution des contrats.

1. Les conditions

Les circonstances extérieures doivent être plus importantes que le simple aléa d'entreprise (risque concuentiel), en effet, l'aléa doit être anormal et imprévisible. Ce caractère imprévisible nous renvoie à des crises économiques profondes, à des circonstances de guerre, mais aussi aux risques naturels et surtout à ses conséquences.

L'aléa ne doit pas être le fait d'une des parties au contrat. On parle ici de caractère extérieur du contrat. L'événement doit entraînner également un boulversement de l'exécution du contrat, c'est à dire que le déficit doit être très important, puisque le simple manque à gagner ne sera pas pris en compte par le juge.

Il faut savoir que les circonstances imprévues doivent avoir un caratère temporaire et non pas définitif.

La force majeure a pour effet de rendre impossible l'exécution du contrat.

La force majeure a pour effet d'exonérer les cocontractants de leurs obligations, ce qui entraînne une résiliation du contrat.

1. Les conséquences

Les parties au contrat vont devoir se mettre d'accord et le juge va intervenir qu'à défaut d'accord amiable. Dans ce cas, l'administration va verser au cocontractant une indemnité pour charge extra-contractuelle. Autrement dit, le juge va devoir définir quelle est la période extra-contractuelle et le poids de la charge extra-contractuelle. Généralement, il est procédé à un partage de la charge extra-contractuelle entre l'administration et le cocontractant. Partage illégal, car le juge va laisser 5 à 10% de la charge au cocontractant.

TITRE 2 : LES MANIFESTATIONS DE L'ACTION ADMINISTRATIVE

L'action de l'administration peut se manifester de deux façons :

• Soit par le moyen de prestation (intérêt général).
• Soit par la voie de la prescription : L'administration va être obligée de contraindre un particulier, une société dans le but d'un intérêt général : C'est la police administrative.

CHAP. 1 : LE POUVOIR DE POLICE ADMINISTRATIVE

SECTION 1: LA POLICE ADMINISTRATIVE : UNE NOTION PRECISE

Définition générale :

Exercer un pouvoir de police administrative, cela revient à une forme d'intervention de l'administration qui consiste à imposer des limitations aux libertés individuelles et collectives en vue d'assurer l'ordre public.

• L'EXISTENCE DE PLUSIEURS TYPES DE POLICE

• Police administrative et police judiciaire

Plus que jamais, le droit administratif est formé d'arrêts et de définitions. Il faut distinguer :

• La police administrative correspond à une mission de prévention par la réglementation, ainsi que par la surveillance générale et le contrôle.
• La police judiciaire a davantage une mission de répression, constatation des infractions, recherche des preuves et appréhention des individus ou auteurs d'infraction.

Cette distiction est basée sur l'objet du critère finaliste. Ce critère est tiré de plusieurs jurisprudences, parmi les plus importantes :

* CE du 11/05/1951, arrêt sieur BRAUD : Dans cette affaire, les policiers recherchaient des individus signalés comme faisant partie d'une bande de malfaiteurs. L'opération de police va mal tourner, et entraîne le décès du fils de Mr BRAUD. Ce dernier va saisir le juge . Le CE va estimer que seul le juge judiciaire pouvait dans ce cas être compétent, parce que cela correspond bien à une affaire judiciaire.

* TC du 05/06/1951, décision NOVALEK : Des coups de feu ont été tirés au cours d'une visite domiciliaire. Cette visite avait pour but d'assurer l'ordre public lors de périodes troubles. Le TC reconnaît que les policiers n'agissaient pas dans un but de répression mais de prévention, et dans ce cas, la compétence est celle du juge administratif.

Avant ces jurisprudences, le critère n'était pas bien établi :

Opération de police judiciaire dans laquelle le juge administratif a été reconnu compétent :

* CE de 1949, arrêt DAMARY : Les faits : Ils remontent au 27/06/1943 à 20h00, dans une rue de BORDEAUX se déclanche une altercation entre trois individus et un chauffeur de taxi. Le chauffeur est blessé par des coups de couteau, un policier va se lancer à la poursuite d'un des agresseurs, sommations, échange de coups de feu et plusieurs balles atteignent le déliquant, mais une balle va toucher la dame DAMARY qui sortait d'une autre rue.

Le CE va engager à propos de cette affaire la responsabilité de l'Etat sans faute de la police , ni du fait des armes dangereuses, parce que le policier s'était servi d'une arme nouvelle, très puissante et surtout sans séances d'entraînnement.

L'argument du juge : Se servir d'une arme dangereuse n'est pas une faute professionnelle, mais plutôt une faute de service, car manque d'entraînement.

* CE de 1949, arrêt LECOMTE : Les faits se déroulent à BORDEAUX le 10/02/1945 à 22h00. Des policiers sont chargés d'intercepter un véhicule suspect. Les signes sont effectués, la voiture franchit le barrage. Un policier munit d'un fusil-mitrailleur ouvre le feu et vise les pneus, or une balle va ricocher sur les pavés et va frapper mortellement le sieur LECOMTE assis tranquillement à la terrasse de son bar.

Le juge a retenu les mêmes motifs de droit que dans la jurisprudence du sieur BRAUD.

Finalement, d'après la jurisprudence sieur BRAUD, cette affaire aurait du être de la compétence du juje judiciaire. Aujourd'hui, les tribunaux privés admettent la responsabilité de l'Etat du fait d'une opération de police judiciaire.

Opération de police administrative et reconnaissance de la compétence du juge administratif

Toutes les opérations administratives d'intervention de la police devant les salles de bal, aujourd'hui discothèques.

L'interpellation à l'occasion d'une ronde de surveillance, alors que l'individu n'était pas un suspect.

Le refus d'une brigade de gendarmerie de se déplacer pour constater une agression.

Coups de feu tirés au sol , mais qui vont entraîner des blessures à l'occasion d'une intervention de la police destinée à retenir des individus qui menaçaient la sécurité publique et qui étaient munis de pieux et de barres de fer.

Opération de police judiciaire

Coups de feu sur un individu soupsonné de cambriolage.

Accident imputable à un véhicule de police lors d'un transfert de prévenu.

La police judiciaire va représenter une activité exclusivement étatique, c'est à dire que l'Etat sera toujours considéré comme responsable.

En revanche, en matière de police administrative, l'Etat peut être reconnu comme responsable mais aussi les collectivité territoriales.

La distinction entre police administrative et judiciaire pose des problèmes d'interprètation, parce que souvent c'est le même personnel qui assigne soit dans le cas d'une police administrative, soit dans le cas d'une police judiciaire. Exemple : Le contrôle d'identité c'est une opération de police administrative.

Ces problèmes d'interprétation entraînent la saisine du TC. La problèmatique pour le juge est la suivante : A quelle opération se rattache le domage qui a entraîné le litige?

* TC du 5/12/1977, arrêt demoiselle MOTSCH : Un système de contrôle est mis en place. Pour se soustraire à ce contrôle, le conducteur du véhicule où Mlle MOTSCH avait pris place, force le barrage. Il s'ensuit une poursuite et un échange de coups de feu. Mlle MOTSCH est blèssée et va demander des réparations. Le TC va estimer qu'il s'agit bien d'une opération de police judiciaire. La compétence suit le fond.

* TC du 12/06/1978, décision société LE PROFIL : Le litige oppose la société LE PROFIL à l'Etat.

Les faits : Tous les 15 jours, la société envoie une caissière faire un retraît de fonds de 274000Frs. Cette personne est accompagnée de deux collègues qui sont encadrés par 4 gardiens de la paix. Ces derniers vont procéder aux vérifications et assurer une surveillance . Ils vont ranger leur véhicule face à la banque. Tout se passe bien. La caissière est suivie du chef d'escorte et s'apprête de la banque pour aller dans la voiture. Sur le trottoir deux individus armés s'emparent de la malette, le chef d'escorte donne l'ordre de ne pas tirer alors que deux policiers étaient prèt à le faire, parce que c'est le jour du marché. Les malfaiteurs partent en trombe, on retrouve la voiture mais rien de l'argent.

La société va agir devant le juge administratif pour condamner l'Etat à lui verser des indemnités. Elle va prétendre des insuffisances dans les mesures de protection du dispositif des policiers et va reprocher l'absence de réaction au moment du vol à mains armées.

Le juge va considérer qu'aucune faute n'a été commise par la police et va confirmer la compétence du juge administratif estimant qu'une telle mission va relever de la police administrative.

Dans chaque affaire, on peut dire que le juge fait application du principe suivant : La compétence sera déterminée par l'objet de l'opération de police, on en revient au critère finaliste.

• Police administrative générale et police administrative spéciale

• La police administrative générale (PAG)

La PAG est confiée à l'ensemble des autorités administratives compétentes, c'est à dire qu'elle a vocation à s'appliquer de façon indifférente et pour l'ensemble des activités effectuées par les citoyens.

On dit que la PAG est une police générale d'ordre public. La notion d'ordre public : Charte communale fin du 19ème siècle.

L'ordre public est généralement présent sur le fondement de trois impératifs :

• La sécurité publique : Prévention des risques d'accident, réglementation de la circulation.
• La tranquilité publique : Nuisances sonores, interdiction de certaines manifestations.
• La salubrité publique :

• Santé, hygiène (fermeture d'école en cas de maladie)
• Qualité des denrées alimentaires.
• Salubrité ou insalubrité des bâtiments (loi du 13/12/2000).

Par rapport à ces trois impératifs, un auteur voudrait rajouter "la qualité esthétique".

L'ordre public a avant tout un caractère matériel, mais cela ne veut pas dire qu'il n'existe pas d'ordre public moral. Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, la notion d'immoralité ne doit pas être prise en compte que si elle implique également des troubles à l'ordre public.

Cette notion d'immoralité se retrouve dans certains thèmes :

• Police des films
• Lieux de débauche légal mais immorale. Le juge estime qu'il va y avoir troubles par-rapport à l'ordre public moral et matériel.
• Certains spectacles qui se déroulaient en discothèque et qui pouvaient nuire à la dignité de l'homme : Le lancé de nain.
• S'agissant du cinéma, le maire peut tout à fait interdir la projection d'un film, alors que celui-ci a obtenu le visa ministériel. Le juge peut interdir le film en raison du caractère immoral, mais aussi pour des circonstances propres à la localité qui seraient préjudiciables à l'ordre public.

Outre la moralité, l'ordre public va depuis quelques années tendre à élargir son champ d'application vers l'ordre public économique (le droit des interventions des collectivités, intervenir sur le tissus économique local, aides publiques), mais aussi vers l'ordre public esthétique (qualité de la vie qui rejoint tout le débat sur l'environnement).

• La police administrative spéciale (PAS)

Les polices administratives spéciales vont concerner des domaines d'activité bien précis dans le sens ou elle peuvent avoir un but différend de celui de l'ordre public général. Ces polices administratives spéciales vont faire l'objet de textes particuliers et bien sur d'un régime particulier.

De cette spécialité, il s'agit finalement d'une police d'attribution et donc les autorité administratives compétentes vont disposer de pouvoirs particuliers:

• Police des jeux et des casinos
• Police des chemins de fer
• Police des étrangers
• Police des gens du voyage

• LES AUTORITES DE POLICE ADMINISTRATIVE

Il faut distinguer les autorités de plice qui vont prendre des décisions, des personnels de police qui vont exécuter les décisions.

Les autorités administratives investies du pouvoir de police :

• Le chef de l'Etat et le Premier ministre : Le pouvoir règlementaire est seulement détenu par le Chef de l'Etat et le Chef du gouvernement.

Les ministres ne sont pas titulaire d'un pouvoir de police administrative générale et sont titulaire de pouvoir de police administrative spéciale dans le but de pouvoir organiser leur propre département ministériel.

• Le Préfet : Sachant que ce dernier va exercer un pouvoir administratif général par rapport au département qu'il a en charge, mais aussi au niveau communal en cas de carence du maire. Il a aussi un pouvoir de police administrative spécial.

• Le Président du Conseil Général depuis les lois de 1982 et 1983, dispose de pouvoir de police s'agissant de la circulation sur le domaine départemental.

• Le maire a des pouvoirs de police dans le cadre communal. Ce pouvoir va prendre la forme de la police municipale, mais aussi de la police dite "rurale" (réglementation du stationnement, du commerce ambulant).

• LE REGIME JURIDIQUE DES ACTES DE POLICE ADMINISTRATIVE (APA)

Les mesures de police présentent des particularité par-rapport aux décisions administratives classiques, quant à leur objet et leur but.

Au niveau de la forme, ils prennent en général la forme d'actes règlementaires. Il peut s'agir aussi d'actes individuels, par ex : interdire une rencontre sportive.

Les mesures de police ne sont jamais créatrices de droits acquis, qualifiés même de simple police, elles sont révoquables.

Le pouvoir de police administrative ne peut pas être délégué, ceci signifie qu'il ne peut pas être concédé à des personnes privées (police privée, société de gardiennege.

La mesure de police administrative correspond à une fonction obligatoire, c'est à dire qu'en cas de carence de l'autorité, sauf lors de formalités impossibles, l'administration va engager sa responsabilité.

• LES CONCOURS DE POLICE

PAG

1er ministre

PAG

Maire

Dans ce cas, on applique généralement le principe hiérarchique, mais une autorité locale titulaire d'un pouvoir de police générale peut intervenir pour édicter des règles qui seront plus sévères lorsque les circonstances l'exigent. Par exemple : Limitation de vitesse fixée à 50 Km/h par le gouvernement, le maire peut fixer des limitations inférieures. En aucun cas, il ne pourra être plus permissif.

* CE du 18/04/1902 : maire de NERIS-LES-BAINS : Les faits; Un préfet avait interdit les jeux d'argent dans toutes les communes du département à l'exception des villes thermales. Or, de l'une des stations thermales va interdir les jeux d'argent sur son territooire. Le Préfet va annuler l'arrêté municipal, confrontation et litige . Le CE va estimer que le maire de la commune va pouvoir légalement être plus sévère que l'arrêté préfectoral.

PAG

Pouvoir d'interdiction du maire (op)

PAS

visa ministériel (police des films)

Le pouvoir de police administrative général peut très bien venir complèter le pouvoir de police spécial.

L'autorité locale peut aggraver les mesures prises par la police administrative spéciale, mais toutefois, si certaines conditions sont vérifiées.

• L'existence de troubles sérieux.
• L'existence de circonstances locales.

CE du 26/07/1985, arrêt ville d'AIX-en-PROVENCE (affaire du pull-over rouge).

Rappel : Condamnation de RANUCCI, 1978, un livre sort "le pul-over rouge". Ce livre reprend l'enquête en mettant l'accent sur des indices non découverts. L'auteur met en doute la culpabilité de RANUCCI. Octobre 1979 sort un film qui porte le même nom que le livre.

Les faits : Le maire d'Aix décide d'interdire totalement la projection du film sur sa commune, car c'est la cours d'assises d'Aix qui a prononcé la peine capitale et c'est à la prison des baumettes qu'elle a eu lieu. Ce film remet en cause la culpabilité de RANUCCI et dans le même temps relance le débat sur la peine de mort.

Un réseau "honneur et police" s'était formé qui avait annoncé e plastiquage de toutes les salles qui projetteraient le film.

L'arrêté d'interdiction va être contesté par le juge et celui-ci va l'annuler.

SECTION 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE UN CONTROLE JURIDICTIONNEL POUSSE

Une mesure de police administrative peut être prise soit en application d'une réglementation préétablie, soit pour faire cesser une menace de trouble. C'est une notion très contrôlée par les juges. Ces mesures font l'objet de deux types de contentieux :

• Contentieux de pleine juridiction : Lorsqu'un domage va être causé à l'occation d'une mesure de police administrative
• Contentieux de la légalité : C'est à dire lorsqu'un administré va demander l'annulation d'une mesure de police.

S'agissant de la légalité de ces décisions, la question qui se pose est la suivante : Jusqu'à quel point l'administration peut réduire les libertés individuelles?

Comment résoudre le conflit autorité et liberté?

Pour résoudre ce conflit, il a fallu adopter par le CE une démarche d'équilibre, pour dégager certaines règles, parce que le contentieux est quantitativement impressionnant. Soit qu'il provient du REP contre les mesures administratives de police municipale, soit que ce contentieux provienne de l'exception de l'illégalité qui est soulevé à l'occasion de poursuites intenées contre des particuliers n'ayant pas respecté les règlements de police.

• LE CONTROLE DU BUT

Les mesures de police administrative doivent avoir pour but la prévention des atteintes àl'ordre public. Un but différend de celui de l'ordre public va être sanctionné par le juge. On retrouve le cas du détournement de pouvoir. Ex : Une mesure de police va être destinée à protéger les finances de la commune (réglementation des véhicules en millieu urbain pour diminuer l'entretien de la voierie). Si toutefois la diminution des dépenses d'entretien va de pair avec l'intérêt de la circulation, la tranquilité et la sécurité, alors dans ce cas, une telle mesure de police répond notamment à des préoccupations d'ordre public.

• LE CONTROLE DES MOTIFS

Une mesure de police administrative est légale que s'il existe une menace réelle et immédiate. Dans certains cas, l'administration se trouve dans l'obligation d'agir, car c'est prévu par les textes. Toute inaction de sa part va être considéré comme illégale.

CE du 8/08/1992 : Arrêt ville de CHEVREUSE : Le maire va se refuser à prendre des mesures qui auraient permi de faire cesser des nuisances sonores engendrées par un club de tir. Ce refus est considéré comme illégal par le CE.

Pour certaines activités, le CE va admettre "une présomption d'absence de motifs de police". C'est à dire que le juge va présumer que certaines manifestations ou activités ne sont pas censées "à priori" menacer la tranquilité publique ou la sécurité publique. (Jurisprudence concernant les processions, les convois funéraires, les carnavals).

• LE CONTROLE DES MOYENS

Le principe est que l'autorité administrative dispose d'une certaine liberté de choix dans ses moyens d'action. Cependant dans l'intérêt des administrés, de la protection des libertés, le juge va être très vigilant quant aux moyens utilisés par la police administrative.

Dans ce cadre là, le juge va rechercher l'adéquation du moyen utilisé aux exigences de l'ordre public (principe de proportionalité)

Dans le cadre d'un état de droit, la liberté doit rester la règle et toute restriction doit rester l'exception.

Finalement, l'étendue des pouvoirs de police va varier avec les natures de l'activité à aquelle il est porté atteinte. Autrement dit, il existe une échelle d'intensité dans les activités au regard de l'examen que peut faire le juge.

• L'administration aura plus de liberté d'action en utilisant des mesures de police dans le cas ou le comportement d'un citoyen ne relève que d'une simple faculté (tout le thème de la prostitution, prétendre se stationner librement).
• L'administration cette fois aura moins de liberté d'action lorsqu'il sera question d'encadrer une activité correspondant à une liberté garantie par les textes:

• L'exercice du commerce
• Libre tenue des réunions
• Liberté de la presse
• Les opinions politiques et religieuses.

Il existe d'autres principes qui ressortent du contrôle des moyens effectué par le juge dans ce domaine :

Les mesures de police ne doivent pas être trop générales et trop absolues

CE du 22/06/1951 arrêt DAUDIGNAC : Profession photographe filmeur.

Le maire avait décidé d'encadrer très strictement cette activité. Le CE va annuler cette mesure de police , car il considère en l'espèce que celle-ci revenait tout simplement à interdire la profession de photographe filmeur, c'est la méconnaissance du principe de l'exercice du commerce.

CE du 13/03/1968 ministre de l'intérieur contre les époux LEROY : En revanche l'interdiction de cette activité a été jugée légale en 1968, parce qu'elle ne concernait qu'une seule saison touristique et qu'un lieu déterminé.

L'interdiction de police doit être fondée sur des circonstances de temps et de lieu pour être un principe reconnu légal par le juge administratif.

Les mesures de police doivent être adaptées à la gravité de la menace de trouble.

Arrêt BENJAMIN du 19/05/1933 : Dans cette affaire, le sieur BENJAMIN devait faire une conférence, or les instituteurs syndiqués vont faire savoir au maire qu'ils s'y opposeraient par tous les moyens à la tenue de la conférence. Le sieur BENJAMIN avait sali par des écrits le personnel de l'enseignement laïc. Le maire, redoutant des menaces de trouble, va prendre un arrêté pour interdir cette conférence.

Le CE va considérer que l'éventualité de troubles qui est alléguée par le maire, ne présentait pas un degré de gravité "tel qu'il n'ait pu interdire la conférence, maintenir l'ordre en édictant des mesures de police qui lui appartenait de prendre".

Le CE va annuler un tel arrêté d'interdiction. Finalement le maire aurait pu faire appel aux forces de police ou de gendarmerie pour encadrer cette conférence. Il existe une disproportion entre la mesure de police et la menace réelle de trouble à l'ordre public.

Le contrôle de proportionnalité trouve application depuis quelques années en matière de police administrative des étrangers. S'il apparaît que l'ordre public peut être préservé en appliquant une mesure de police moins contraignante que la reconduite à la frontière ou l'expulsion.